nov
24
2014

Os consumidores seriam beneficiados pelo fim dos impostos sobre remédios?

Vem ganhando corpo a reivindicação de redução ou eliminação dos impostos cobrados na venda de remédios. Muitos parlamentares têm formulado iniciativas de lei nessa direção. O argumento para redução dos impostos é o de que a saúde é um bem “essencialíssimo”. Para os que defendem tal isenção tributária, a cobrança de impostos sobre medicamentos elevaria o preço final ao consumidor, reduzindo o bem-estar da população, que, em função dos impostos, acabaria consumindo menos medicamentos do que o necessário.

Nesse artigo procura-se apontar os dois equívocos mais importantes desse raciocínio. O primeiro é acreditar que a redução dos impostos redundará necessariamente na redução significativa dos preços ao consumidor. O segundo está em desconsiderar que a demanda por medicamentos das famílias de menor renda é atendida primordialmente pelo SUS e não pelo mercado.

A ideia de que a redução dos impostos resultaria em redução significativa dos preços ao consumidor não leva em conta que o mercado de medicamentos tem duas características que afetam a reação dos preços a uma eventual alteração nos tributos: patentes e força das marcas.

As patentes – que são instrumentos de garantia da propriedade intelectual da empresa desenvolvedora do princípio ativo – conferem ao fabricante monopólio temporário sobre a produção de certo medicamento. A existência de patentes, ao contrário do que possa parecer, é um fator primordial para o desenvolvimento de novos medicamentos e do aumento no longo prazo do acesso à saúde da população em geral. No curto prazo, enquanto dura a patente, o monopolista pode auferir lucros extraordinários. Qual é esse lucro? Tudo depende da importância do remédio. Uma patente de um medicamento que eliminasse oralmente e sem dor, em uma semana, todos os tipos de câncer teria valor astronômico. Uma patente de um remédio que trouxesse uma abordagem alternativa para o tratamento da azia teria, comparativamente, um valor menor.

A razão está nas diferentes essencialidades dos dois medicamentos hipotéticos. Em outras palavras, ainda que o fabricante do primeiro medicamento praticasse preços ao consumidor muito superiores ao custo de produção, não teria dificuldade em vendê-lo. A procura pelo remédio não seria muito afetada pelo preço. Essa situação, no jargão econômico, é chamada de baixa elasticidade da demanda. O fabricante detentor da segunda patente, do remédio alternativo para azia, não só sofreria a competição dos remédios já existentes como também se defrontaria com o fato de que a azia, apesar de incomodar, não é algo que ameace tão intensamente a saúde e a vida do doente. A demanda pelo segundo medicamento seria, portanto, mais elástica a variações de preços.

Parte significativa dos remédios essenciais para cura ou controle de sintomas de doenças relevantes tem demanda inelástica. Por isso, dão grande poder de mercado aos fabricantes detentores de suas patentes.

O segundo fator relevante a afetar a formação de preços dos medicamentos está no fato de que o consumidor tende a valorizar muito a qualidade – suposta ou real – de um dado medicamento. Como os medicamentos são produtos complexos, apenas especialistas podem, de fato, garantir sua qualidade. Por isso, o consumidor tende a se orientar pelo prestígio da marca do medicamento. O peso da marca confere uma condição próxima à de monopólio a seu fabricante, mesmo depois de vencida a patente e a despeito da concorrência exercida por genéricos e similares. O marketing das farmacêuticas é bastante agressivo e alcança diversas áreas, incluindo o suporte a atividades acadêmicas de corporações médicas e incentivos financeiros a balconistas e farmácias.

Em condições de monopólio ou próximas, uma elevação de preços decorrente de aumentos de impostos ad valorem (aqueles que são cobrados como um percentual do preço) é inferior à que se verificaria se estivesse operando em um mercado de concorrência efetiva, como mostra o gráfico abaixo.

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Desse modo, a imposição de tributos ad valorem – ou a sua eliminação – afetará pouco o preço de venda ao consumidor. A consequência é que, no caso de aumento de tributos ad valorem, a maior parte do imposto adicional é paga pelo fabricante, que não o repassa integralmente ao preço. Inversamente, no caso de retirada de tributos, o preço não cairá significativamente, pois essa redução de custo não será totalmente repassada ao consumidor, já que será em grande medida capturada pelo fabricante. Diversamente, se a estrutura de mercado fosse de concorrência perfeita e a demanda, perfeitamente inelástica, toda a redução de tributo seria repassada ao consumidor (por outro lado, na direção oposta, todo aumento de tributos é 100% repassado para o consumidor).

A Organização Mundial da Saúde, por exemplo, cita evidências de que, no Peru, a eliminação de impostos sobre medicamentos de alta essencialidade – anticancerígenos e antirretrovirais – não levou à queda do preço ao consumidor1.

Pesquisa publicada no jornal The Lancet, em 20082, mostrou que nos países de renda semelhante à do Brasil (renda média alta) a mediana da diferença de preços dos remédios de referência para os genéricos mais baratos é de notáveis 151%. Isso indica que a entrada de opções mais baratas no mercado não foi suficiente para derrubar os preços dos remédios de marca, dado que há pessoas dispostas a pagar mais caro por eles, por suporem – correta ou equivocadamente – que são de melhor qualidade.

Outro aspecto importante é a incidência dos impostos sobre as diversas faixas de renda da população e o perfil de consumo de medicamentos de cada faixa de renda. Estudo do IPEA3 aponta que os preços médios de medicamentos no Brasil subiram de US$ 1,85 para US$ 8,56 entre 1990 e 2009, uma variação muito superior à inflação do dólar. Mais interessante, no entanto, foi o comportamento do gasto médio com medicamentos adquiridos em mercado pela população no mesmo período: variou de US$ 11,34 para US$ 9,24. Para um forte aumento do preço médio dos medicamentos, houve uma queda no gasto total em remédios adquiridos em mercado. Esse dado é indício de  aumento da importância do fornecimento de medicamentos gratuitos pelo governo no total do consumo desses produtos.

O mesmo estudo aponta que, em 2008, das famílias que compõem os 40% mais pobres da população, entre 40% e 48% receberam gratuitamente todos os medicamentos que lhes foram prescritos. Nesse mesmo grupo, entre 56% e 64% receberam todos ou alguns dos medicamentos prescritos. Para os 10% mais ricos, esses percentuais caíram para 10% e 16%.

Parece claro que, do ponto de vista fiscal – que analisa de forma agregada receitas e gastos – a cobrança de impostos em remédios é plenamente justificada e contribui para a redução de desigualdades de renda. De um lado, os impostos não afetam substantivamente os preços ao consumidor, fazendo com que o governo se aproprie de uma renda que, sem os impostos, seria capturada majoritariamente pelos fabricantes e pela rede de distribuição. Essa captura, é bom salientar novamente, é decorrente das características peculiares desse mercado e da baixa elasticidade da demanda por medicamentos. De outro, a receita pública gerada pelos impostos sobre medicamentos vendidos em mercado abre espaço fiscal para financiar a distribuição gratuita aos segmentos mais pobres da população na rede pública.

Não é por acaso que esse arranjo fiscal na saúde – e mais especificamente, na área de medicamentos – que combina atendimento pelo mercado e pelo sistema público, se assemelha ao padrão verificado na Europa, onde as sociedades, diferentemente dos Estados Unidos, optaram por sistemas de saúde predominantemente públicos.

Noruega e Dinamarca aplicam aos medicamentos a alíquota genérica do imposto de valor agregado (IVA) de 25%. O mesmo se dá na Suécia, com a exceção de que os remédios com receita são isentos. Na Alemanha e no Reino Unido, o IVA dos medicamentos é idêntico aos dos demais produtos de consumo, de 19% e de 17,5%, respectivamente. Na Itália, o IVA de medicamentos – 10% – é metade do IVA normal. Seguindo esse exemplo, também praticam IVA de metade do normal para medicamentos Letônia, Áustria, República Checa, Eslováquia, Estônia, Finlândia, Eslovênia e Turquia.

Em sentido oposto, os Estados Unidos se caracterizam pela isenção total do imposto sobre vendas para medicamentos prescritos, embora haja alguma diferença entre os diversos estados. Essa prática é compreensível num quadro fiscal em que o Estado participa de maneira insignificante na provisão de serviços de saúde, em especial, na distribuição de medicamentos.

Parece não haver dúvida, em vista do que apontam a teoria econômica, a observação internacional e a comparação entre os diversos sistemas de saúde prevalecentes no mundo, que o Brasil deve continuar cobrando impostos sobre medicamentos, pois essa é a fórmula que melhor se adapta ao nosso modelo de provisão de saúde, ao perfil de distribuição de renda e ao mercado de medicamentos brasileiro. Essa cobrança tem óbvios efeitos redistributivos, especialmente porque, em geral, a receita que advém dos impostos, caso fosse perdida em uma eliminação de sua cobrança, ficaria majoritariamente retida entre fabricantes e a rede de distribuição privada. Por melhor que sejam as intenções dos que propõem a eliminação integral dos impostos sobre remédios, essa medida traria consequências negativas para a população de menor renda.

________________

1 In Peru, sales tax and VAT were waived for a range of cancer medicines and antiretrovirals in 2001, though little change in retail prices was observed to result. (…). But the experience of at least one country – Peru – has shown that removal of taxes does not necessarily mean lower prices to patients unless supporting regulation, for example, on retail mark-ups, is implemented (CREESE, 2011).
2 (CAMERON, EWEN, ROSS-DEGNA, BALL  AND LAING, 2008)
3 (IPEA, 2010)

 

Referências:

CAMERON, A.; EWEN, M.; ROSS-DEGNA, D.; BALL, D.; and LAING, R. Medicine prices, availability, and affordability in 36 developing and middle-income countries: a secondary analysis. The Lancet. 2008.

http://www.who.int/medicines/areas/access/medicine_prices_availability_and_affordability_in_36_developing_
and_middle-income_countries_a_secondary_annalysis.pdf?ua=1

CREESE, A. Review Series on Pharmaceutical Pricing Policies and Interventions. Working paper nº 5: Sales Taxes on Medicines. World Health Organization. 2011.

http://www.haiweb.org/medicineprices/05062011/Taxes%20final%20May2011.pdf

IPEA. Comunicado IPEA nº 74: Programas de assistência farmacêutica do governo federal – evolução recente das compras diretas de medicamentos e primeiras evidências de sua eficiência 2005 a 2008. IPEA. Brasília. 2010. http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/101216_comunicadoipea74.pdf

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7 Comentários Comentar

  • O autor me parece muito ingênuo na sua avaliação. Se o Brasil desse ainda mais lucro aos fabricantes haveria uma maior briga pelo mercado brasileiro e isso por si só já seria positivo e geraria muitos empregados dada a lucratividade do setor. Depois comparar o dinheiro que entra com o dinheiro que sai é de uma ingenuidade absurda. Além do mais retirar do cálculo o valor dos remédios obtidos pelo governo é no mínimo tentar manipular os resultados. Esse blog já teve artigos melhores e mais completos.

  • Gostaria de saber se a conclusão do autor alcançaria também a forma de isenção tributária prometida pelo governador eleito do DF de, em vez de deduzir a fatia de tributos distritais diretamente do preço, convertê-la em crédito a ser resgatado anualmente pelo consumidor/contribuinte.

    (Aliás, excelente artigo. O Sr. Oziel José, em seu comentário, admite que com a isenção tributária pura e simples sobre os medicamentos os preços ao consumidor não ou pouco cairiam, ampliando-se, isto sim, a margem de lucro dos fabricantes, no entanto, considera isso bom. E ainda acusa o autor de ingenuidade…)

    • Caro Fernando,

      obrigado pela leitura e pelo comentário.

      a proposta de restituição do imposto após certo lapso de tempo mantém inalterado o preço de venda. Como haveria a devolução, em tese, a demanda poderia aumentar, imaginando que, de alguma forma, o consumidor calcule o benefício líquido da devolução. Evidentemente, precisar esses efeitos seria próximo do impossível, mas se pode dizer com certeza que a medida teria um impacto menor na mudança de preço e quantidades que a simples redução do tributo provocaria.

  • Discordo de dois pontos:

    1) Aumentar o lucro das empresas em detrimento das receitas do estado é bom, não ruim, como o autor coloca. O aumento de lucro num setor é um sinal de mercado para que se invista mais naquele setor. Investir em saúde, seja na produção de medicamentos, quanto na sua distribuição, é extremamente positivo, visto as ineficiências inerentes do sistema público de saúde.

    2) Diminuir desigualdades não é bom per si. Se as pessoas votassem para tomar toda a renda dos bancos brasileiros e distribuir entre os 20% mais pobres, a desigualdade diminuiria, mas não seria justo. Esse é um exemplo extremo, é verdade, mas é apenas para ilustrar o fato de diminuir desigualdade não dever ser usado como algo moralmente superior, pois depende da desigualdade e como se chegou a tal desigualdade. Acabar com o BNDES, por outro lado, diminuiria a desigualdade, aumentaria a eficiência econômica e ainda daria para diminuir impostos devido aos altos custos de tal banco para o tesouro.

    Apesar de discordar, reconheço que o texto é bem escrito e fundamentado.

    • Caro Maurício,

      obrigado pela leitura e pelo comentário.

      você tem razão quando afirma que não há por que acreditar que a redução da desigualdade, por si só, seja meritória. De fato, se a redução da desigualdade se der à custa da redução do nível de riqueza de todos, não faz qualquer sentido.
      Entretanto, o artigo busca avaliar uma situação em que a tributação é generalizada e se procura criar uma isenção específica para o setor de medicamentos.
      Nesse caso, como justificar uma redução tributária específica exatamente para um setor cheio de monopólios e oligopólios?
      Um outro ponto para sua avaliação: é correto justificar ganhos de monopólio para novas tecnologias, na medida em que eles incentivam no longo prazo a geração dessas novas tecnologias. Entretanto, há muito poder de mercado nessa indústria derivada de propaganda e marketing. A entrada de um comprador relevante (o Estado) que (idealmente) se pauta por critérios técnicos sólidos nas aquisições pode reduzir essa ineficiência.
      Novamente, obrigado.

  • A análise feita no artigo está perfeitamente correta.

    As discordâncias expostas nos comentários acima poderiam ser válidas em mercados concorrenciais, o que não é o caso do mercado de medicamentos, como explicado pelo autor.

    Um monopólio é uma falha de mercado. Em um monopólio, o preço não é fixado no ponto onde as curvas de oferta e demanda se cruzam (como ocorre em um mercado em concorrência perfeita) mas sim no ponto escolhido pelo monopolista, que maximizará seus lucros. Assim, o empresário monopolista se apropria de uma parte do excedente do consumidor e, como efeito, gera um peso morto.

    Ressalto que a análise do autor não está fundamentada em modelos heterodoxos, mas sim na teoria microeconômica clássica. E me parece que a microeconomia é uníssona na aceitação deste modelo explicativo de monopólios.

    Conceder vantagens fiscais a setores onde operam monopólios equivale a estabelecer uma política de transferência regressiva de renda. Todavia, infelizmente, a maioria das decisões políticas não são tomadas com base em análises técnicas, mas sim nos interesses de grupos capazes de influenciar estas decisões. Espero que isso não ocorra no caso da tributação do mercado de medicamentos.

    Parabéns pelo artigo.

    • Caro Hélio,

      obrigado pela leitura e pelos comentários.

      Marcos Köhler

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