out
10
2016

O déficit da Previdência é uma farsa?

Enquanto o país se prepara para o futuro ao discutir uma nova e ampla reforma da Previdência, ganha popularidade o argumento de que o déficit da Previdência é na verdade uma falácia (ou ainda uma farsa, um mito). Entender este argumento, e a sua fragilidade, é essencial para este debate.

A tese de que a Previdência é superavitária sempre foi propagada por sindicatos, advogados previdenciários e políticos. Seu respaldo “empírico” vem de publicações de dados de uma entidade corporativa, a Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita (que defende que o problema da Previdência se deve à sonegação) e, mais recentemente, ganhou ares mais científicos com a difusão da tese de doutorado da professora Denise Gentil, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). O estudo é sobre o período 1990-2005, mas o argumento vem colecionando dezenas de milhares de “curtidas” nas redes sociais nos últimos meses.

O raciocínio varia de acordo com o interlocutor, mas tem um eixo principal: a contabilidade do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) deveria excluir despesas com grupos que contribuem menos e incluir como receitas contribuições que cobrem o déficit, além de levar em conta também receitas perdidas com desonerações ou sonegação.

O debate sobre a contabilidade do sistema é natural, pois reflete em parte a disputa entre os subgrupos que compõem a Previdência. É legítimo, por exemplo, que representantes dos trabalhadores urbanos busquem evitar novas regras que julguem prejudiciais a eles apontando o dedo para a menor contribuição dos trabalhadores do campo, e, portanto, para a contabilidade do sistema. Em verdade, reformas previdenciárias também modificaram a forma das contas em países como França, Itália, Reino Unido, Espanha e Suíça, e há até quem defenda que este tipo de alteração deva ser usada na negociação política como moeda de troca com os opositores da reforma (como sindicatos)1.

Entretanto, a discussão sobre as contas da Previdência não pode virar uma cortina de fumaça, deslocando tempo e energia do verdadeiro debate: como adereçar o inexorável processo de transição demográfica. Também não pode resultar em contabilidade criativa que funcione como um anti-aging para o envelhecimento da população, ou em “negacionismo” de uma verdade inconveniente: a sustentabilidade da Previdência exigirá mudanças profundas e impopulares, e decorre de um problema físico, e não contábil.

Antes de conhecer os argumentos da “falácia do déficit previdenciário”, cabe apresentar uma introdução sobre a contabilidade atual do RGPS. As principais receitas do regime operado pelo INSS são a contribuição patronal sobre a folha de pagamento (20%) e a contribuição do trabalhador (8 a 11%). As despesas são aquelas com aposentadorias, pensões e auxílios da clientela urbana e rural. Contrariamente ao que algumas fontes veiculam, não são consideradas como despesas os gastos com benefícios assistenciais (como o Benefício de Prestação Continuada ao idoso pobre ou Bolsa Família), trabalhistas (como seguro-desemprego) e nem com a Previdência dos servidores públicos (que é deficitária por si) ou de políticos.

Esta conta deve fechar com um déficit de cerca de R$ 150 bilhões em 2016, podendo a chegar a R$ 200 bilhões em 2017. Qualquer déficit é coberto pelo Tesouro: o INSS não tem obrigação de fechar suas contas sozinho e nem teria poder para mudar regras a fim de cortar benefícios ou aumentar alíquotas das contribuições, o que compete ao Congresso. Tal fato torna ainda mais inusitada essa celeuma: seja o RGPS superavitário ou deficitário, os benefícios sempre serão pagos. Cabe observar também que essa apresentação de contas já foi sucessivamente referendada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), que não valida o argumento da Previdência superavitária.

Um primeiro questionamento deste argumento pede a exclusão dos trabalhadores rurais, porque a Previdência urbana seria “sempre” superavitária2. A lógica é que os benefícios do campo exigem menor contrapartida contributiva, arrecadando pouco e despendendo muito,  e assim deveriam ser custeados diretamente pelo governo (como um benefício assistencial).

De fato, a chamada Previdência urbana foi superavitária nos últimos anos, mas principalmente pelo excepcional momento do mercado de trabalho formal. Na realidade, ela também apresentou déficits até 2009, e deve voltar a apresentar um em 2016, já de cerca de R$ 30 bilhões. Em que se pese a conjuntura de desemprego que piora a arrecadação, o envelhecimento da população por si só deve fazer com que os déficits pré-2009 voltem a ser a regra.

A crítica levanta, porém, aspectos da Previdência rural que de fato devem ser discutidos na próxima reforma. Existem problemas com a comprovação de efetivo trabalho no campo, sonegação e excessiva judicialização, e não havia disposição política no governo anterior para enfrentar a questão. Ainda assim, há preocupações dos representantes rurais de que a exclusão desse trabalhador da Previdência, com os benefícios sendo tratados como assistenciais, possam no futuro gerar cortes adicionais. De todo modo, com ou sem os rurais na contabilidade do INSS, os benefícios vão continuar sendo pagos e a mudança na prática é apenas como trocar o dinheiro dos bolsos de uma mesma calça (o Tesouro).

Todavia, o questionamento principal do argumento da “farsa do déficit” é do lado da receita, que deveria incorporar a arrecadação de contribuições sociais como a Cofins e a CSLL. Hoje essas contribuições já podem ser usadas para cobrir o “déficit”, mas defende-se que elas integrem a contabilidade antes da apuração do resultado. O argumento é especialmente contrário à Desvinculação de Receitas da União (DRU), que permite que 30% das contribuições sociais sejam usadas livremente pelo governo, o que é entendido como um “desvio” de dinheiro da Previdência para outros fins, inclusive o pagamento da dívida pública, não se podendo falar, portanto, em déficit.

Em verdade, historicamente, os grandes perdedores da DRU sempre foram os Estados e Municípios, e não a Previdência. Desde os anos 90, inicialmente como Fundo Social de Emergência (FSE) e Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), a DRU foi instrumento para o governo federal ampliar a sua arrecadação sem aumentar impostos, que são obrigatoriamente divididos com os entes subnacionais. A saída foi aumentar as contribuições sociais, desobrigando que essa arrecadação fosse usada somente na Seguridade Social, permitindo na prática que o governo aumentasse tributos para pagar suas despesas em qualquer área. A partir daí, com a DRU renovada por sucessivos governos, a União aumentou alíquotas e expandiu a base das contribuições sociais.

No argumento do déficit, esses recursos são vistos como sendo da Previdência, e desviados para outras finalidades. No entanto, o histórico do mecanismo deixa claro que sem a DRU as contribuições não arrecadariam  tanto quanto hoje e que ela funcionou como instrumento para não compartilhar recursos com os Estados e Municípios, não com a Previdência.

Há ainda uma visão de que a DRU seria “inconstitucional”, por não respeitar o texto original da Constituição de 1988. Este é um argumento mais frágil, já que as modificações sempre foram feitas por emendas constitucionais e já que o Congresso Nacional de fato tem poder para modificar a Constituição (“poder constituinte derivado”), respeitado o devido trâmite e preservadas as cláusulas pétreas. Ou nas palavras de Paulo Tafner, um dos maiores especialistas brasileiros em Previdência, o texto original de 1988 não deve ser tido como “uma verdade revelada” por Deus3.

Também precisa ficar claro que a DRU apenas desvincula as receitas, mas não as vincula novamente para nenhum fim. Assim, não existe impeditivo para elas voltarem para a própria Seguridade, cobrindo o déficit da Previdência. Também deve ficar claro que a DRU não é necessariamente usada para pagar “juros da dívida”, até porque, com o agravamento da crise fiscal, nenhuma receita de tributos tem sido usada para pagar qualquer despesa com a dívida (pelo contrário, estamos nos endividando cada vez mais). No argumento da “farsa do déficit”, falta ainda coragem para especificar que despesas devem parar de ser financiadas pela DRU (educação? investimento público? Bolsa Família?).

Outro ponto a ser esclarecido neste burocrático debate sobre DRU e contribuições da Seguridade é que esta não é sinônimo de Previdência. A Previdência é apenas um dos três pilares da Seguridade, que abrange ainda a Saúde e a Assistência Social. Supondo que todo o dinheiro da DRU fosse agora ser vertido para a Seguridade, a sociedade ainda teria que escolher como dividir os recursos entre essas áreas carentes.

Isso também deve ficar claro quando se diz que não existe déficit na Previdência porque “a Seguridade deve ser analisada como um todo”. O que parece uma platitude na verdade esconde uma lógica mais séria: mais recursos da Seguridade para a Previdência necessariamente implica menos recursos para a Saúde ou para Assistência, áreas certamente carentes. Adicionalmente, mesmo a noção de superávit na Seguridade foi rejeitada no relatório final do Fórum de Debates sobre Políticas de Emprego, Trabalho e Renda e de Previdência ainda no governo Dilma Rousseff.

Por fim, a ideia de uma Previdência superavitária também passa por algumas bandeiras inquestionavelmente justas: a recuperação da dívida ativa, o combate à sonegação e a redução de desonerações e isenções. Todas são medidas importantes e louváveis, mas certamente insuficientes perante o acentuado processo de envelhecimento da população. A promessa de soluções fáceis nessas áreas deve ser vista com algum ceticismo, especialmente porque com frequência são apresentadas por entidades corporativas, que legitimamente estão defendendo a relevância das competências de suas carreiras.

De toda esta discussão, deve ser absorvida a motivação de corrigir distorções, mas não se deve desviar o foco da discussão que mais importa para o país: o processo de transição demográfica, seu agressivo papel no aumento da despesa pública e, consequentemente, seu efeito nos nossos objetivos constitucionais de garantir o desenvolvimento nacional e reduzir desigualdades. Fugir deste debate sob o pretexto de que mudando a contabilidade a Previdência passa a ser superavitária é uma lógica digna de Donald Trump, ou nos termos de Fabio Giambiagi, dos que dizem que “Elvis não morreu”4.

Como conseguiremos crescer com juros reais tão altos sufocando empreendimentos, pressionados pela percepção de risco de insolvência ligado ao envelhecimento da população?  Como a economia poderá se dinamizar com a necessidade de custear a Previdência e criar cada mais vez impostos sobre uma carga tributária já tão distorciva?

Como os governos, federais e subnacionais, arranjarão espaço fiscal para os investimentos em infraestrutura e educação necessários para o país se desenvolver, se essas despesas discricionárias vão ser cada vez mais comprimidas pela obrigatória e ascendente despesa com o pagamento de benefícios5? Como o Estado terá capacidade financeira para dar mais oportunidades aos mais pobres, se os gastos que os beneficiam, como de saneamento básico, saúde pública e programas assistenciais, serão comprimidos por um componente que hoje já é responsável por mais da metade dos gastos da União e que cresce sem parar?

Construímos com nossa Previdência o que seria a segunda maior folha de pagamento do mundo, maior do que a de qualquer multinacional, governo ou exército6. Mais de 90% das famílias brasileiras estão direta ou indiretamente cobertas por ela. É por isso que a Previdência é uma conquista da sociedade brasileira e é por isso também que se impõe como um desafio.

Distorções em seu desenho nunca vão tornar ninguém milionário, mas amplificadas pelo seu gigantesco tamanho, podem colocar restrições severas ao desenvolvimento de um país que está longe de ser rico. Mal temos uma das 80 maiores rendas per capita do planeta: neste campeonato estamos na 4ª divisão, perigando cair para a 5ª ao fim desta década. Este é um problema de ação coletiva, muito diferente dos embates com soluções fáceis em que existem vilões para culpar, como sonegadores, corruptos, rentistas ou entreguistas responsáveis pelos males nacionais.  A ausência de um vilão para apontar o dedo não deve ser substituída pelo mero negacionismo que ignore esse problema inconveniente. O elefante na sala não é uma farsa.

 

______________

1 No Brasil, também os militares defendem mudanças na contabilidade da sua previdência, que reduzem significativamente o déficit da forma como foi historicamente entendido.

2  No entanto, este ponto não é defendido pela tese da professora Gentil.

3 TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.). Reforma da Previdência: A Visita da Velha Senhora. Brasília: Gestão Pública, 2015.

4 http://noblat.oglobo.globo.com/geral/noticia/2016/08/sobre-canarinhos.html

5 Especialmente se for a aprovada a “PEC do teto dos gastos”.

6 Em tese, perdemos apenas para o  “INSS americano”, a Social Security Administration (SSA).

 

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Sobre o Autor:

Pedro Fernando Nery

Doutorando e Mestre em Economia (UnB). Consultor Legislativo do Senado da área de Economia do Trabalho, Renda e Previdência.

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10 Comentários Comentar

  • Novamente parabéns pelo trabalho, os seus artigos sobre o atual cenário da previdência no Brasil são sempre excelentes e por isso faço questão de ler todos quanto posso. E posso dizer que concordo com as últimas linhas do texto, procurar vilões para culpar ou simplesmente negar a necessidade de um reforma são caminhos perigosos a se tomar e que podem prejudicar todo o futuro desse país.

  • Prezado Pedro, com relação a sua nota de rodapé número 5 referente a passagem a seguir: “Como os governos, federais e subnacionais, arranjarão espaço fiscal para os investimentos em infraestrutura e educação necessários para o país se desenvolver, se essas despesas discricionárias vão ser cada vez mais comprimidas pela obrigatória e ascendente despesa com o pagamento de benefícios 5?”. Fiquei em dúvida sobre a sua colocação, você quis dizer que em caso de aprovação da PEC 241 (teto dos gastos), esse problema se agravará??

    • Rogério,

      Com o teto e sem reforma, esse problema se agrava sim (para a União). Caso o teto seja respeitado, haverá um limite para a despesa. Entretanto, a despesa previdenciária cresce aceleradamente e é obrigatória. Ela irá comprimir as outras despesas, que deverão se reduzir na mesma magnitude com que as da Previdência crescerem. Isso afeta especialmente as discricionárias (não obrigatórias), como é o caso do investimento público.

      Obrigado pela mensagem.

      Abs.

      • Entendi, realmente a reforma da previdência é uma necessidade urgente, pois pelo que tenho lido (acredito que sejam corretos os dados), hoje cerca de 980 mil aposentados da área pública, tem custo superior aos 30 milhões da área privada…

  • Concordo que o debate sobre deficit ou superavit da previdência e mudar o problema de lugar. Me parece uma simples tentativa de adequar o debate a linguagem financeira, que se presume dominante e preferida pelo meio político e com isso defender interesses.

    No fim é a velha questao de se aceitar que as coisas tem um preço, e nada vem de graça. Não importa se o sistema de previdência em si arrecada mais ou menos do que dispende, a questão é saber quanto estamos dispostos a gastar para que tais benefícios existam. Se a resposta é 0, aí sim se torna relevante debater se o sistema é equilibrado ou não.

    • Concordo, obrigado pela mensagem “D”.

  • Caro Pedro Nery,

    A questão, no meu entendimento, envolve além do que o texto explica, a situação da previdência dos congressistas e demais servidores dos outros poderes, aposentadorias especiais, benesses de toda ordem que nós, trabalhadores brasileiros, pagamos… Eu não vejo nenhuma menção a isso, afinal, tem ou não a ver com o déficit da previdência social?

    • Prezado Senna,

      Obrigado pela mensagem.

      Infelizmente não. Digo infelizmente porque a previdência do funcionalismo, federal e nos estados, é também muito deficitária, mas a contabilidade dos sistemas não se mistura. Então o déficit do INSS (uns R$ 150 bi) não é causado pelos servidores civis (uns R$ 70 bi) nem militares (R$ 35 bi), que têm uma contabilidade separada. Isso evidentemente não exclui a necessidade de alterar também a previdência dos servidores que, embora já tenha sido reformada, possui regras de transição muito lentas e generosas.

      Abraço!

  • Prezado Pedro Nery,

    A discussão toda é muito importante, afinal, estamos diante de uma transição demográfica que põe em risco o equilíbrio atuarial do sistema a médio e longo prazo, então uma reforma na previdência deve ser discutida.

    Preocupa-me, no entanto, que você discuta orçamento da previdência sem considerar que tudo faz parte da seguridade social. Seu financiamento não é por meio de tributos, regulados no Título VI da Constituição Federal, mas mediante contribuição social, regulada no Título VIII. A ideia da instituição de CSLL e COFINS, contribuições que tanto pesam sobre nossas empresas, é exatamente de financiar a seguridade social – saúde, previdência e assistência social.

    Quando o sistema foi projetado, na constituinte, já sabiam que seria impossível que 11% de contribuição social pago pelos trabalhadores seria suficiente para pagar sempre 100% de salário aos aposentados. Muitos países já tinham passado pela transição demográfica e o Brasil já estava nesse caminho, com drástica diminuição da natalidade. Por isso, previram que, além das contribuições sobre a massa salarial, outras seriam instituídas para financiar a previdência e a assistência (cuja necessidade diminui à medida que mais pessoas são cobertas pelo sistema previdenciário) e do nascente sistema de saúde público e universal.

    O art. 195 da Constituição Federal não discrimina exatamente quais recursos são destinados à saúde, quais são destinados à assistência social e quais são destinados à previdência social. Deste modo, escolher contribuições (e despesas) para excluir quando fazer o cálculo de equilíbrio orçamentário da previdência é, no mínimo, arbitrário – no limite, desonesto e ideológico. Apenas ao somar todas as receitas de contribuições sociais e todas as despesas de seguridade temos uma forma séria de começar a encarar o problema.

    Deve-se primeiro discutir se há déficit da seguridade social. Se realmente houver déficit da seguridade, podemos partir para suas verdadeiras causas. Se houver superávit, devemos decidir o futuro desses recursos para garantir o equilíbrio atuarial futuro.

    Afinal, não se tratam de recursos tributários – não são recursos do Governo Federal, mas da população brasileira. Se, no somatório desses recursos, sobra dinheiro, há superávit. Você argumenta que “mais recursos da Seguridade para a Previdência necessariamente implica menos recursos para a Saúde ou para Assistência”, o que faria algum sentido, se a conta fechasse no zero a zero. Mas esse dinheiro que sobra (o superávit das contas de seguridade) não está sendo gasto com saúde e assistência social, mas com despesas do governo.

    Mas o Governo Federal não pode se apropriar dele como se seu fosse. É a poupança para o futuro que está sendo gasta. Num país que empresta dinheiro a 14% ao ano, apropriar-se dos recursos da seguridade social é um presente, pois é gratuito. Lembre-se: atualmente, os gastos do governo federal com refinanciamento e serviço da dívida são quase o dobro dos gastos com previdência.

    O que os economistas deveriam analisar é exatamente isso: quanto dinheiro da seguridade foi (e ainda é) usado pelo governo federal nas últimas décadas, e o que teria acontecido se o governo pagasse juros Selic sobre esse “empréstimo compulsório”. O que devemos fazer com o superávit das contas de seguridade, que investimentos devemos fazer, para garantir o equilíbrio a longo prazo.

    A partir desse ponto, podemos começar a discutir o equilíbrio atuarial com uma população que envelhece sem ter poupado mas com mais saúde e maior expectativa de vida, desequilíbrios e injustiças do sistema, e se queremos um sistema solidário ou de capitalização (que, na minha opinião, é muito bom para quem tem uma vida saudável e se aposenta por idade).

    • Prezado Rafael,

      Obrigado pela mensagem.

      Meu entendimento é o mesmo do Fórum citado no texto: o orçamento da Seguridade Social é deficitário, e ainda é deficitário com a DRU. Para chegar ao superávit da Anfip, seria ainda necessário deduzir deste resultado as despesas com pessoal, e não vejo sentido nesta operação.

      Tenho outra posição divergente: pra mim o governo jamais pegou recursos da Seguridade, e sim deu um balão em Estados e Municípios. Minha visão é que a DRU foi o jeitinho para não repartir recursos com esses entes, e que a arrecadação das contribuições jamais teria o patamar que tem hoje se o governo não tivesse a opção da DRU.

      De todo modo, poderíamos ainda assim discutir o financiamento da Previdência. Mesmo aceitando que o resultado é deficitário e que a DRU não foi concebida pra retirar recursos da Seguridade, é perfeitamente possível discutir se mais tributos devem ser alocados para custear a Previdência.

      Pessoalmente, neste debate gosto de enfatizar três pontos. O primeiro é que a sociedade já é bastante tributada para financiar a Previdência, especialmente via folha de pagamento, onde a tributação é uma das maiores do mundo e tem um pesado ônus social via redução do emprego formal. O segundo é que esta é uma medida regressiva: contribuições sociais recaem sobre a sociedade como um todo, inclusive sobre o consumo, enquanto a Previdência não chega a todos. Estaríamos pedindo para os mais pobres dos pobres financiarem algo que não terão direito a receber. E o terceiro é que a transição demográfica é profunda e veloz demais para que as despesas possam ser custeadas apenas com contribuições sociais. Há uma conta de que, sem reforma, seria necessária uma CPMF por ano para viabilizar os benefícios. (Por fim, esta nossa discussão ignora ainda o teto de gastos que, bem ou mal, obriga maior atenção à despesa, e não à receita).

      Quanto à capitalização, penso que não temos espaço fiscal para a fazer a transição, que seria muito complicada mesmo em um país com as contas em ordem. Como você bem colocou, este regime também implica um grau de solidariedade menor (implica, por exemplo, em desvinculação do salário mínimo para qualquer benefício).

      Obrigado novamente pela sua mensagem e forte abraço,

      Pedro

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