abr
24
2017

Parte 2: O que te contaram errado sobre a reforma da Previdência

Em texto anterior, discutimos no blog os mitos sobre a reforma da Previdência, como o de que ela faria as pessoas trabalharem até morrer (porque é um erro neste debate considerar a expectativa de vida ao nascer); o de que uma idade mínima prejudica o trabalhador mais pobre que começa a trabalhar cedo (porque ele já tem idade mínima hoje); o de que serão precisos 49 anos de contribuição para aposentadoria integral (porque isso só seria preciso para uma minoria da população); e o de que a Seguridade Social em seu conjunto é superavitária (porque essa conta esconde dados do funcionalismo público).

Neste texto, analisamos mais quatro mitos difundidos sobre a reforma.

 

Mito: O problema previdenciário seria resolvido se o governo cobrasse as empresas devedoras da Previdência.

Não há o que defender a respeito de sonegação e inadimplência na Previdência. Entretanto, quando se diz que as 500 maiores empresas devedoras da Previdência devem mais de R$ 400 bilhões, é preciso ficar claro que:

i) boa parte dos grandes devedores não são empresas;

ii) entre as que de fato são, muitas estão falidas, e o montante devido, além de irrecuperável, é alto pela própria incidência de juros e correção monetária;

iii) ainda que fosse recuperável, a dívida pagaria as despesas do INSS por apenas 9 meses.

As empresas que não são empresas

A respeito do primeiro ponto, há um evidente esforço de desinformação quando se fala sobre as 500 maiores “empresas” que devem à Previdência. A 13ª maior devedora, com R$ 550 milhões, é a Prefeitura de São Paulo. A lista contém ainda outras capitais como Salvador (44ª, R$ 320 milhões) e Manaus (54ª, R$ 280 milhões), e cidades como Guarulhos (11ª, R$ 560 milhões), Barcarena (62ª, R$ 250 milhões), Cabo Frio (66º, R$ 230 milhões) e Campinas (77ª, R$ 210 milhões).

Órgãos da Administração Direta e Indireta de diversos entes também abundam na lista, como o 8º maior devedor, o Instituto Candango de Solidariedade (DF), (R$ 700 milhões), e a 10ª maior devedora, a Agespisa (PI), com R$ 590 milhões.

Até mesmo estatais federais aparecem entre os grandes devedores, como a Caixa Econômica Federal (14ª maior devedora, R$ 550 milhões), os Correios (32º maior devedor, R$ 380 milhões) e o Banco do Brasil (76º, R$ 200 milhões)

Por que isso é um problema no debate? A narrativa de que a dívida (“dívida ativa”) é formada por grandes empresas passa a errônea impressão que o problema previdenciário poderia ser resolvido com recursos do setor privado. Entretanto, a grande participação de entidades do próprio Estado revela que, caso a cobrança da dívida ativa fosse melhorada, parte do fluxo de dinheiro se daria entre bolsos de uma mesma calça: por exemplo, de um ente do Estado para o outro. Evidentemente isso não significa que não seja justo que todos aqueles com dívida reconhecida paguem o que devem, sejam do setor privado ou não.

As empresas falidas

Já o segundo ponto, a grande quantidade de empresas falidas, é ilustrada pelo trio Varig, Vasp e Transbrasil: as três empresas aéreas estão entre as seis maiores devedoras, todas com passivos de mais de R$ 1 bilhão. No caso da Varig, a maior devedora da Previdência, o valor se aproxima de R$ 4 bilhões.

Há uma evidente dificuldade de recuperar recursos de empresas falidas, seja seu credor um banco ou a Previdência.

Figura 1 – Ativos da maior devedora da Previdência

Adicionalmente, é pertinente observar que o valor alto que algumas dessas empresas registram na lista de grandes devedores se deve à própria incidência de juros e correção monetária sobre os débitos, que vão se somando ao longo dos anos, ainda que não sejam recuperáveis. Algumas das empresas da lista não estão falidas há anos, mas há décadas.

Dinheiro para pagar um benefício por um mês

Por isso, é extremamente falacioso comparar o montante de R$ 430 bilhões das 500 maiores devedoras com o déficit da Previdência. Infelizmente, deste montante, apenas R$ 10 bilhões é classificado como de “alta chance de recuperação”. O valor equivale às despesas com aposentadoria por tempo de contribuição: em um mês. Argumento semelhante se aplica à lógica de que a reforma da Previdência deve ser substituída pelo combate à corrupção, uma causa nobre, mas que é incapaz de resolver os problemas do país: o departamento de propinas da Odebrecht movimentou em quase 10 anos o que o INSS gasta em 1 semana1.

Assim chegamos ao terceiro ponto elencado acima. Ainda que toda a dívida ativa fosse recuperada, o valor seria suficiente para pagar todas despesas do INSS por apenas 9 meses. Este é um importante equívoco dos que apontam a dívida ativa como solução para a Previdência: em economês, a dívida ativa é um “estoque”, um valor acumulado referente ao passado, enquanto a despesa previdenciária é um “fluxo”, que se repete no tempo.

As filantrópicas (pilantrópicas?) e o STF

Um complicador adicional deve ser a recente decisão do Supremo Tribunal Federal estabelecendo que os requisitos de imunidade previdenciária para entidades filantrópicas deveriam ter sido estabelecidos por uma lei complementar, e não por lei ordinária como foi feito. Parte dos devedores da Previdência são justamente entidades que se consideravam isentas de pagar contribuição. Elas se consideram filantrópicas para fins previdenciários (ex: uma faculdade privada), mas não são assim consideradas pelos órgãos competentes do governo. Quando não pagavam a Previdência por “terem” isenção, eram consideradas devedoras. Com a decisão do STF, suas dívidas agora poderão não existir mais.

Outros exageros

Outros exageros nas mensagens denuncistas que circulam nas redes sobre os grandes devedores incluem considerar que as dívidas já estão reconhecidas e prontas para cobrança, quando boa parte ainda é discutida na Justiça (como a da Caixa Econômico Federal); e insinuar que o governo não busca recuperar os débitos para não incomodar os devedores. Este último tipo de insinuação tem sido comum no debate (como quando se diz que as contas da Previdência não são auditadas). Na verdade, a soma anualmente recuperada desta dívida subiu de R$ 1,5 bilhão em 2010 para R$ 4,1 bilhões em 2016, quase três vezes mais.

Se este pote de ouro ao fim do arco íris não existe, por que este discurso persiste ao longo dos anos? Uma possível explicação já foi debatida aqui no blog  e se relaciona com promessas de corporações de funcionários públicos feitas a agentes políticos e à sociedade. Neste caso, representantes de procuradores, a quem compete recuperar este dinheiro, sempre exageraram valores referentes à dívida ativa ao mesmo tempo em que defendiam a importância de receberem honorários indenizatórios, isto é, um vantajoso complemento de remuneração que não se sujeita ao teto constitucional ou à incidência de Imposto de Renda. Em troca do aumento salarial, a sociedade recuperaria bilhões da tal dívida.

 

Mito: A reforma é baseada na comparação do Brasil com países ricos, que possuem outra realidade.

As regras de concessão de benefícios previdenciários do Brasil não destoam apenas das de países ricos, mas também de países emergentes. Por exemplo, além do Brasil, apenas 12 países possuem aposentadoria por tempo de contribuição, isto é, uma aposentadoria sem idade mínima.

A idade mínima proposta pelo governo para o Brasil na década de 2030, de 65 anos, já é a idade mínima hoje no Paraguai, no México, na Argentina e no Chile. Isso evidentemente não significa que o país deva “importá-la”, mas mostra que é equivocado afirmar que as regras propostas só são compatíveis com a de um país rico.

Ainda assim, o processo de envelhecimento populacional do Brasil é tal que a OCDE estima que nas próximas décadas a expectativa de sobrevida de uma idosa brasileira será até ligeiramente superior a de uma americana ou de uma dinamarquesa – países muito mais ricos.

Apesar disso, de fato medidas de “expectativa de sobrevida com saúde” dos brasileiros não acompanham a de nacionais de outros países. É evidente que deixam muito a desejar no Brasil a saúde pública, a mobilidade e a acessibilidade, entre outras políticas públicas voltadas aos idosos.

Uma reflexão que é pertinente, porém, é se não reformar a Previdência é de fato o caminho para melhorar essa situação. Com o crescimento do gasto previdenciário, não estamos condenando, por exemplo, o Sistema Único de Saúde (SUS) a ter menos recursos do que poderia para atender idosos, cujas internações são mais frequentes e duram mais? O caminho para a “expectativa de sobrevida com saúde” não pode ser somente o aumento de gastos com Previdência, às custas da saúde ou do saneamento básico, por exemplo.

Finalmente, é útil apresentar a idade para aposentadoria em outros países, comparando-a com uma versão difundida em mensagens pela Internet.

Figura 2 – Idade mínima falsa e verdadeira para países selecionados

 

Mito: A reforma não resolve o problema e melhor seria mudar para um sistema de contas individuais capitalizadas.

Neste debate, frequentemente defende-se que, em vez de modificar os parâmetros do sistema (idade, tempo de contribuição), melhor seria transformar o regime de repartição em um regime de capitalização. Isto é, mudar de um regime em que os trabalhadores em atividade pagam contribuições que financiam os benefícios dos inativos (aposentadorias, pensões, auxílios) para um sistema em que cada um poupa para seu próprio benefício, depositando a contribuição em contas para serem aplicadas no mercado financeiro.  Tal proposta é considerada inviável pelos significativos custos de transição que implica.

O custo de transição ocorre porque, enquanto as contribuições dos trabalhadores da ativa seriam separadas individualmente e capitalizadas, as despesas com os atuais beneficiários (aposentadorias, pensões, auxílios) deveriam continuar sendo pagas. Caso nenhuma transição fosse empregada, a perda de arrecadação seria da ordem de R$ 350 bilhões em 2016. Com a União em delicada trajetória de endividamento e incapaz deproduzir sequer superavits primários, uma mudança abrupta do regime ameaçaria aprópria solvência do Estado brasileiro.

Adicionalmente, como a Previdência Social é caracterizada pela solidariedade entre grupos, um regime de capitalização necessariamente implicaria perdas e regras mais duras do que as da proposta de reforma da Previdência para grupos que são “subsidiados” no atual sistema. Entre eles, mulheres, servidores públicos, professores, policiais, trabalhadores rurais e aqueles que recebem benefícios vinculados ao salário mínimo. Mantidas as alíquotas de contribuição atuais, todos esses grupos provavelmente receberiam menos em um regime de capitalização do que no regime atual.

A principal proposta para um regime de capitalização presente neste debate é a dos pesquisadores da USP, apoiada recentemente pelo Movimento Brasil Livre (MBL). Eles propõem a criação de um sistema misto, mantendo o regime de repartição para valores menores e instituindo uma camada de capitalização obrigatória para valores maiores. Cabe observar que, apesar da transição proposta pelo modelo, ainda há perda de arrecadação (custo de transição).

O professor Hélio Zylberstajn sugere que a transição seja financiada ou pelos jovens que estariam no novo modelo, pagando uma contribuição dobrada (para o modelo antigo e para o novo) ou pelos atuais beneficiários, que teriam descontos em seus benefícios, como aposentadorias. Fica evidente que não há solução fácil para esta transição, seja ela financiada pela União, pelos novos segurados ou pelos atuais beneficiários.

Por fim, cabe ressaltar que o risco demográfico presente na repartição não está totalmente ausente em um regime de capitalização. Uma boa remuneração das contas pressupõe a transferência de ativos da geração que se aposenta para a geração seguinte, ou seja, esse regime também é afetado pela transição demográfica.

 

Mito: A principal despesa do governo não é a Previdência e sim os juros, e é ela que deveria ser combatida.

Respondendo em 2017 por 57% do total, a Previdência é o principal componente da despesa primária da União.  De maneira simplificada, a despesa primária é a despesa financiada com a arrecadação detributos (impostos, contribuições). Já os juros e a amortização da dívida são despesas financeiras, que têm sido na prática financiadas pela emissão de dívida nova e não de tributos.

Como toda despesa da União precisa ser autorizada pelo Congresso Nacional, as despesas financeiras também constam do orçamento, o que leva algumas fontes a equivocadamente concluir que recursos que poderiam, por exemplo, ser usados na Previdência, estão sendo usados para pagar a dívida pública (ou os juros dela). É esta a visão, por exemplo, do movimento “Auditoria Cidadã da Dívida”. No entanto, isso só poderia ocorrer, parcialmente, nos anos em que o governo consegue fazer superávit primário, o que não ocorre desde 2013 e pode voltar a ocorrer somente em 2021 – mesmo com uma reforma da Previdência. Ainda assim, o objetivo destes superavits é justamente reduzir a dívida.

Uma maneira de entender porque é falacioso o infame gráfico do movimento “Auditoria Cidadã da Dívida” denunciando que quase 50% das despesas é usada para pagar juros da dívida é usar a mesma metodologia para criar um gráfico das receitas da União. Caso misturássemos as receitas primárias e financeiras, como a Auditoria faz com as despesas primárias e financeiras, teríamos que a maior receita da União é justamente a emissão da dívida, com uma percentagem do total maior do que tem a própria despesa com a dívida – exatamente por conta dos déficits primários (emissão de dívida financiando despesas primárias como previdência, saúde, etc).

Existe ainda no debate a visão de que a trajetória ascendente da dívida pública federal deveria ser combatida com a redução das despesas financeiras, e não primárias.A esse respeito, sem adereçar as consequências adversas de uma redução forçada das taxas de juros ou de renegociação (calote parcial) da dívida pública, é preciso ficar claro que a reforma da Previdência afeta duplamente as despesas financeiras com a dívida, tendendo a reduzi-las significativamente nos próximos anos. Não apenas a reforma tende a provocar expressiva melhora no resultado primário (dívida nova), como tende a atenuar as taxas de juros que incidem sobre o estoque de dívida, ao reduzir o risco de insolvência do Estado.

 

Considerações finais

Idealmente, em uma democracia madura, uma reforma significativa como a da Previdência seria discutida em eleições gerais, momento em que a sociedade se mobiliza para discutir o futuro. Como essa não foi a opção de nenhuma das chapas disputando as últimas eleições presidenciais no Brasil, restou ao país ter que discutir a reforma de maneira apressada na beira do precipício. A era das redes sociais, em que a informação corre sem filtro, nem sempre ajuda neste caso, contribuindo para rumores e desinformação. Se a qualidade do debate não melhorar, a reforma da Previdência pode acabar sendo aprovada com pouco convencimento do País, e pronta para ser desfeita nos próximos anos.

1 Proporcionalmente, uma vez que os pagamentos do INSS não são diários. A despesa anual com benefícios do RGPS foi de R$ 515 bilhões. O departamento de operações estruturadas da Odebrecht movimentou em 9 anos R$ 11 bilhões.

 

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Sobre o Autor:

Pedro Fernando Nery

Doutorando e Mestre em Economia (UnB). Consultor Legislativo do Senado da área de Economia do Trabalho, Renda e Previdência.

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13 Comentários Comentar

  • Ficamos perplexos entre essas contradições, controvérsias e falácias.

  • Agora o debate está começando a tomar rumo. O problema da previdência é muito mais complexo do que apenas aumentar a idade mínima da aposentadoria e empurrar o déficit por mais cinco anos.
    Considerando apenas o item 1: se o próprio setor público não recolhe a contribuição previdenciária e garante aos funcionários aposentadorias significativamente maiores do que o regime geral, a conta já não fecha de saída. Qualquer reforma séria precisa começar atacando esse ponto.

  • Simples, querem que a gente acredite em coisas que não são reais.
    Tem que se fazer antes de tudo uma AUDITORIA nas contas da previdência, mostrar realmente a situação de como está e como deveria ficar pra melhorar.
    E outra o Teto deveria ser igual pra todos os trabalhadores, públicos e privados. Nada de Juiz, POLITICOS, auditores e outros ganharem de aposentadoria 27mil ou mais.
    #auditorianaprevidenciaja

    • Prezado, o TCU audita a previdência todos os anos. Os relatórios são abertos ao público. A necessidade que você vê em se fazer auditoria não existe. Há auditoria anual na previdência, bem como na dívida pública, que é outra demanda da esquerda Rede/PSOL. Não passam de tentativas de suavizar o calote que planejam.

  • Olá! Mais um grande artigo. Uma resposta demolidora à toda a desinformação que corre solta pela internet. Fico triste que a grande maioria não consiga pensar um pouco e sair do véu de superficialidade das redes sociais.

    Só um ponto: tenho 28 anos e minha expectativa é que, quando chegar à terceira idade, o orçamento brasileiro já terá implodido há muito tempo, visto que as reformas tendem a ser desmembradas pela população e seus representantes ensandecidos e, também, por causa da insustentabilidade estrutural do sistema a longo prazo. Convenhamos: quando se repartem os custos da previdência entre uma população em rápido envelhecimento, mais cedo ou mais tarde teremos o colapso (caso a transição demográfica se mantenha). Por isso, penso eu, haverá um momento em que teremos que optar pelo regime de capitalização individual, que complemente o atual. Não seria agora uma oportunidade de pensar nisso? Espalhar os custos de transição por várias décadas?

    De minha parte, já penso na aposentadoria desde os 20 anos, poupando e investindo há bastante tempo. Ah, se as pessoas soubessem que tudo isso não passa de um problema de educação financeira…

    • Muito obrigado pela mensagem Leandro!

  • E quanto ao estudo da associação dos auditores fiscais do brasil que afirma que a previdencia possui superavit, qual o erro do estudo?

  • Prezado Pedro,

    Sua apologia foi perfeita! Porém a economista Denise Gentil, professora da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), defende que a reforma proposta pelo governo de Michel Temer atribui o resultado fiscal do setor de fora para dentro, ou seja, ele não é auferido por seus parâmetros internos, mas pela política macroeconômica que provoca uma depressão na economia do País.

    “Não estamos com um déficit por causa dos gastos da Previdência mas pelos excessos de concessões feitas a um sistema financeiro”.

    Outro fator interessante do ponto de vista da Gentil, é que alertou ainda para a possibilidade de esvaziamento da própria previdência, uma vez que os contribuintes, ao não vislumbrarem que poderão receber o benefício, irão desistir de contribuir ao longo do tempo.

    “Essa reforma vai dinamitar de vez o regime geral porque as pessoas vão se sentir desestimuladas. E quem vai ganhar com isso são os bancos, que irão vender mais fundos de previdência privada e outros produtos financeiros”.

    Gentil defendeu também a tese de que a reforma tem como objetivo oculto a privatização do setor.

    “Você acaba com o sistema e obriga as pessoas a procuraram serviços privados”, disse. De acordo com ela, no ano passado (2016), os bancos tiveram um aumento, de janeiro a outubro, de cerca de 21% na compra de fundos de previdência privada.

    Abraços,

    https://www.osargonautas.com.br/single-post/2017/01/27/A-fal%C3%A1cia-da-reforma-das-Previd%C3%AAncia

    • Outra teoria da conspiração

  • Bom, o que li resumidamente seria o seguinte: O governo tem razão, está fazendo o melhor que pode para cuidar do futuro do povo. Não adiantaria cobrar nem os grandes devedores, porque na verdade estão falidos, e o que devem jamais poderá ser reavido, e nem cobrar os grandes sonegadores, porque isso é muito complicado. E se não for feita a reforma, a Previdência quebra, o país quebra, então não existe alternativa e o jeito é acreditar e engolir. Tá. Lindo!

    Só tem alguns “probleminhas” aí:

    1) NUNCA falta dinheiro para nada neste país, exceto para as organizações e entidades públicas que seriam para cuidar do povo. Assistimos todos os dias, a desfiles de limousines luxuosas, mansões, jatinhos, helicópteros, barcos, banquetes, viagens, etc., e supersalários acima do teto constitucional, como se estivesse tudo normal. Os “doutores” vão muito bem obrigado.

    2) Assistimos ainda, a uma infindável sequência de delações (inclusive sobre o presidente e seus ministros) de centenas de bilhões e bilhões sendo desviados, quantias astronômicas para cá e para lá, oceanos de dinheiro que nem o leão da receita nem os bancos “jamais perceberam”.

    3) No meio dessa “crise”, os bancos estão explodindo de ter lucros bilionários. Enquanto isso, o povo mais humilde está desempregado e se amontoa e morre em corredores de hospitais sem médicos, remédios ou atendimento.

    4) Não admira então que a credibilidade dos políticos hoje não seja sequer de ZERO, é NEGATIVA mesmo. Hoje sabemos que os políticos SÓ MENTEM, MENTEM e MENTEM. Abriu a boca, lá vem mentira.

    5) Então pedir sacrifício ao povo para pagar uma conta, se houvesse um MÍNIMO de verdadeira preocupação com o povo, exigiria que PRIMEIRO o governo cortasse essa lambança, essa festa permanente de luxo, corrupção e ostentação. E não é o que temos visto, pelo contrário.

    Resumindo, você falou bonito, como todos os “doutores”, mas POR QUE DEVERÍAMOS ACREDITAR EM VOCÊ QUE DEFENDE UM GOVERNO DE MENTIROSOS CORRUPTOS, E NÃO NOS TAMBÉM “DOUTORES” (Os próprios auditores da receita) QUE NOS DIZEM QUE VOCÊS ESTÃO MENTINDO???

    A RESPOSTA É: NÃO DÁ. Só uma auditoria profunda, ampla, e feita por auditores internacionais, e muitos meses de debates e estudos, poderão nos convencer a nós povo, que a situação é como vocês querem que a gente acredite, e que não há outro caminho.

    Desculpe, o governo pode até “enfiar” essa reforma na nossa goela abaixo, mas pedir que a gente confie em vocês, no momento, com o que a gente tem assistido na Lava Jato, é pedir demais.

    • Professor,

      Compartilho sua indignação com a corrupção. Como disse no texto, penso que a escala do problema é “pequena” comparada à magnitude do problema previdenciário.

      Preliminarmente, te esclareço que não tenho qualquer ligação com o governo.

      Sobre credibilidade, os dados apresentados são os mesmos apresentados no governo anterior.

      Cordialmente,

      Pedro

  • De longe uma das melhores séries de artigos (contando com a parte 1) que li sobre o assunto da reforma.
    Realmente excelente.

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