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19
2021

O Papel das Organizações Internacionais na Integração da América Latina

O Papel das Organizações Internacionais na Integração da América Latina[1]

 Por Eiiti Sato*

Para se compreender adequadamente o papel das organizações internacionais no processo de integração da América Latina é importante retomar alguns conceitos centrais, uma vez que são frequentes os vícios no entendimento do próprio conceito de organização internacional, de seus propósitos e, principalmente, de suas limitações. Por exemplo, é muito comum entender-se que a ONU é uma instância fracassada já que, desde a sua criação, ocorreram muitos conflitos armados. Trata-se, obviamente, de um entendimento equivocado do que, de fato, seria a instituição. Com efeito, a ONU não foi criada para funcionar como um substitutivo para a guerra. Na realidade, a ONU foi criada com um propósito bem menos presunçoso e mais humano, que é o de promover a paz, isto é, foi criada para estender pontes de entendimento e oferecer mais uma instância de negociação aos canais diplomáticos tradicionais e, dessa forma, aumentar as chances de prevenir conflitos.

O fato é que, embora seja possível enumerar os conflitos armados que ocorreram desde a criação da ONU, em 1945, não é possível enumerar os conflitos que foram evitados pela interveniência da ONU que, geralmente, de modo discreto, por meio dos debates na Assembleia Geral e dos órgãos que compõem o Sistema ONU, promove reuniões diplomáticas, mantém canais permanentemente abertos para consultas e, em muitos casos, realiza ações diplomáticas e humanitárias que, com pouco ruído, ajuda a reduzir tensões e abre caminho para o entendimento.

De forma genérica, as organizações internacionais podem ser definidas como entidades formadas por Estados Nacionais que, por meio de seus governos, se associam formalmente com o propósito de manejar de forma cooperativa e articulada as questões que afetam esses Estados. A partir da Segunda Guerra Mundial as organizações internacionais tornaram-se mecanismos diplomáticos que ajudam na coordenação de esforços em torno de questões econômicas, sociais e políticas que caracterizam o modo de vida nas sociedades modernas. A história recente mostra que a expansão das organizações internacionais a partir da segunda metade do século XX foi um processo sistêmico, isto é, ao mesmo tempo que ajudou para que a dimensão internacional se tornasse parte do dia-a-dia de governos, empresas e instituições, o processo também ajudou para que se estabelecesse um crescente número de redes internacionais na economia, nas ciências e na vida cultural e social das nações.

Esse processo, no entanto, não foi homogêneo. Há áreas da atividade humana em que a integração internacional avançou mais, enquanto é possível observar que em outras atividades a integração internacional não avançou tanto. Do mesmo modo, é possível observar que em algumas partes do mundo a integração regional e internacional avançou com mais vigor do que em outras regiões. No caso da América Latina, objeto desta análise, verifica-se que a região não está entre aquelas nas quais os processos de integração mais avançaram. As razões são várias, mas é possível compreender essas razões agrupando-as em dois conjuntos: as razões que derivam dos desenvolvimentos estruturais na esfera internacional, e as razões que derivam do dinamismo dos países que compõem a região. Nesta análise, o foco ficará concentrado no dinamismo dos países, uma vez que esse fator depende diretamente das políticas e das iniciativas praticadas pelos governos.

Um referencial teórico para a integração internacional

Uma obra importante sobre o tema da integração internacional, hoje pouco lembrada, é a obra Swords Into Plowshares: The Problems and Progress of International Organization de autoria de Inis Claude.[2] A obra se concentra na formação da Organização das Nações Unidas – ONU e de seu papel nas relações internacionais, no entanto, vale considerar que, do ponto de vista da lógica de funcionamento, organizações como a ONU não diferem de organizações regionais. Na realidade as reflexões anteriores como a de Abbé de Saint-Pierre e de Simon Bolívar eram voltadas para a integração regional.[3] No capítulo inicial Inis Claude formula as condições para a existência de uma organização internacional: 1) a existência de Estados estáveis; 2) contato relativamente intenso e sistemático entre as sociedades que compõem esses Estados; 3) a existência de percepção de que há uma realidade distinta que surge a partir da coexistência entre os Estados; e 4) o reconhecimento de que muitos problemas só podem ser adequadamente abordados por meio de arranjos e mecanismos internacionais.

A primeira das condições se refere basicamente ao período em que o sistema de Estados Nacionais ainda estava em formação. Foi um longo período que se estendeu do século XVII até os fins do século XIX. Com efeito, os tratados internacionais que geram instituições visam à continuidade e à permanência das relações entre povos e, assim, não faz sentido pensar em tratados entre Estados signatários que, a qualquer momento, simplesmente podem deixar de existir, sendo incorporados a outros Estados, ou que podem ser fragmentados formando novos Estados. Vale lembrar que as fronteiras da Europa foram modificadas profundamente na esteira da Primeira Guerra Mundial e que, na primeira metade do século XX, houve uma segunda onda de descolonização fragmentando impérios e formando dezenas de novos países. Esses fatos explicam porque as iniciativas de formação de arranjos internacionais na Europa, como a de Abbé de Saint-Pierre, e nas Américas como a de Bolívar e da União Pan-Americana de James Blaine não prosperaram.

A segunda condição apontada por Inis Claude, refere-se ao fato de que a primeira motivação para que se constitua uma organização internacional, inclusive as organizações regionais, é a existência de uma forte interação entre as nações. Essa interação pode ir além dos interesses econômicos, muito embora na maioria das vezes as trocas comerciais e os fluxos financeiros estejam entre as principais formas de interação. Na história da Europa, por exemplo, por séculos, a religião foi um fator de notável importância, especialmente na conformação dos códigos de convivência social e das instituições políticas. Além disso, também por séculos, casamentos entre casas reais podiam levar a uniões políticas, assim como a guerras e conflitos em torno de disputas dinásticas. A Guerra dos Cem Anos (1337-1453) teve como início a reivindicação do trono da França pelo Rei Eduardo III da Inglaterra, que era neto de Felipe o Belo, um dos reis mais notáveis da história da França. Durante a guerra houve intenso intercâmbio de pessoas, casamentos entre nobres franceses e ingleses, além de intercâmbio cultural sob as mais variadas formas. Por outro lado, o nível e a intensidade da interação explicam em grande parte a formação de arranjos regionais, uma vez que, naturalmente, os países situados numa mesma região geográfica tendem a apresentar mais oportunidades de interação política, econômica, social e cultural.

A terceira e a quarta condições apontadas por Inis Claude, são os elementos que ajudam a explicar mais diretamente o surgimento de propostas de formação das modernas organizações internacionais. A interação sistemática efetivamente cria uma realidade distinta da ação externa de cada unidade. Ainda no século XIX, foram surgindo as organizações técnicas de pouco conteúdo político. Com efeito, o interesse em disseminar o emprego de unidades de medida comuns e de padrões técnicos que facilitassem o comércio e a fabricação de produtos fez emergir sem grandes dificuldades várias organizações voltadas para o estabelecimento de normas técnicas internacionais, de proteção de direitos de patentes e de esforço no sentido de organizar as comunicações internacionais (correios, telégrafos e viagens). Essas organizações, por seu baixo conteúdo político, não atraíam os intermináveis debates envolvendo arranjos internacionais. Na esteira das duas conferências de paz da Haia (1899 e 1907) foram propostas a formação de uma Corte Permanente de Arbitragem e de uma Corte Internacional de Justiça, que se consolidaram institucionalmente com a criação da Liga das Nações em 1919.

Assim, a existência de organizações internacionais como as conhecemos atualmente, tem pouco mais de um século de existência. O período em que realmente as organizações internacionais passaram a fazer parte da prática diplomática em termos regulares começa com a crise da década de 1930, que deixara claro que havia uma verdadeira “ordem econômica internacional”. As tentativas dos EUA de resolver unilateralmente os problemas da Grande Depressão fracassaram, revelando que, mesmo sendo a mais rica e poderosa entre as nações, sua economia fazia parte de um sistema econômico internacional e que, portanto, qualquer solução precisava incluir a cooperação internacional por meio de tratados, acordos e até mesmo de instituições permanentes. Na esfera política, um dos efeitos mais notáveis extraídos a experiência trágica da Segunda Guerra Mundial foi a percepção de que a política internacional, mesmo em ambiente de tensão, passava a demandar a formação de instituições de cooperação internacional em bases regulares. É nesse quadro que vão se consolidar a ONU, as instituições de Bretton Woods, o Gatt e o movimento pela integração europeia. Também foi na esteira da Segunda Guerra Mundial, o Movimento por uma Europa Unida assumiu dimensão formal resultando na formação da Europa das Comunidades: a Comunidade do Carvão e do Aço, a Comunidade Europeia de Energia Atômica, a Comunidade Econômica Europeia (CEE) e a Associação Europeia de Livre Comércio (AELC).

A integração regional e suas dificuldades

Como já mencionado, nas Américas do século XIX, ocorreram as primeiras iniciativas de integração. O movimento panamericanista iniciado por Bolívar com a realização do Congresso do Panamá, em 1826, serviu para chamar a atenção para o fato de que havia um Novo Mundo distinto da Europa, e que poderia desenvolver novos padrões para a convivência política regional e internacional. No final do século XIX e nas primeiras décadas do século XX o movimento pelo Panamericanismo ganhou um novo colorido mais pragmático e mais orientado para a integração econômica sob a liderança dos Estados Unidos. No entanto, as grandes crises do século XX – as duas guerras mundiais e a depressão econômica da década de 1930 – mostraram de forma dramática que as Américas não poderiam seguir seu curso à margem da política e da economia que se tornaram efetivamente mundiais. Dessa forma, depois da Segunda Guerra Mundial, qualquer movimento no sentido da integração no Continente Latino- Americano teria que levar em conta o cenário internacional mais amplo, inclusive porque os EUA – a grande potência regional – haviam passado a se constituir também na potência central da ordem econômica e política mundial.

Nesse novo quadro, qualquer iniciativa regional no Continente Americano precisaria levar em conta as condições político-estratégicas mundiais que emergiram da Segunda Guerra Mundial. Dessa forma, refletindo esse quadro, foram criadas instituições para dar sustentação aos regimes internacionais tanto na esfera política quanto econômica para os quais os Estados Unidos seriam o grande avalista. Assim, na esfera política, a Organização das Nações Unidas passava a ser o núcleo de um regime político em torno do qual as iniciativas regionais deveriam acomodar as instituições existentes ou que eventualmente viessem a ser criadas. A transformação da União Panamericana em Organização dos Estados Americanos em 1948 foi, tipicamente, um produto dessa acomodação. Na esfera da economia, a criação das instituições de Bretton Woods (FMI e Banco Mundial) e, mais tarde, a criação do GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) e da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal), que era uma das cinco comissões regionais do Conselho Econômico e Social da Organização das Nações Unidas (Ecosoc). Esse conjunto de instituições refletiam a formação de regimes internacionais que deveriam servir de referenciais para quaisquer iniciativas econômicas regionais.[4]

Em virtude da notável supremacia americana, em que todas as nações da região tinham nos EUA o parceiro econômico mais relevante, os anos do pós-guerra foram marcados pela disseminação do interesse pela realização de negociações com os EUA com vistas à promoção da industrialização e do progresso econômico. O Brasil, por exemplo, já vinha ampliando suas relações com os Estados Unidos, seja para consolidar sua produção siderúrgica e modernizar sua agricultura, seja para abrir novas frentes por meio de cooperação com o governo e as instituições dos EUA. Por meio de um desses acordos foi possível instalar em São José dos Campos (SP) o Centro Tecnológico da Aeronáutica, que incluiu a criação do Instituto Tecnológico da Aeronáutica (1950). Os produtos desses acordos foram essenciais para que, no futuro, o Brasil viesse a desenvolver sua própria indústria de aviões. Outra iniciativa de cooperação com os EUA foi a instalação em 1951 da Comissão Mista Brasil-EUA para o Desenvolvimento Econômico no âmbito do Ministério da Fazenda. A iniciativa era resultante de negociações iniciadas em 1950 como parte do Programa Ponto IV anunciado pelo Presidente Truman tendo por base o entendimento de que os EUA poderiam – e deveriam – ajudar as nações em desenvolvimento da América Latina por meio da assistência técnica. Do ponto de vista do Brasil, como também das demais nações, havia a expectativa de que, de algum modo, essa cooperação com os EUA poderia repetir, ao menos em parte, o sucesso obtido pelo Plano Marshall na reconstrução europeia. Dessa forma, em grande medida, a diplomacia das nações latino-americanas se movia de modo semelhante à brasileira, procurando abrir canais de cooperação com os EUA, a grande potência regional e mundial.

No plano do comércio, o estabelecimento do GATT indicava que um regime internacional para o comércio seria estabelecido em torno de um acordo geral e não a partir de uma organização internacional. Esse acordo geral não criava deveres e obrigações comerciais específicas para as nações, estabelecia apenas normas gerais que deveriam orientar as trocas comerciais entre as nações. A maioria dos países, sobretudo a partir dos anos da grande crise da década de 1930, tinha assinado acordos comerciais com os EUA, ou participavam de arranjos sobre commodities que começaram a se formar depois da Primeira Guerra Mundial, e que se aceleraram a partir da crise da década de 1930. As principais motivações para esses acordos comerciais eram o interesse generalizado pela redução da volatilidade dos mercados de commodities e também a preocupação com a preservação dos mercados domésticos de trabalho.[5]

Pela cláusula XXIV, o Gatt abria a possibilidade de que arranjos regionais pudessem ser estruturados sem ferir o princípio geral da nação mais favorecida que as partes contratantes do Gatt deveriam respeitar. Ou seja, qualquer arranjo regional é motivado pelo entendimento de que seus integrantes podem oferecer mutuamente vantagens que não têm condições de oferecer às economias não integrantes do arranjo regional. Dessa forma, o artigo XXIV abria a possibilidade de que arranjos regionais se formassem sem caracterizar desrespeito ao princípio da nação mais favorecida. Todos os governos integrantes do GATT entendiam que o objetivo maior do GATT era o de promover a expansão do comércio, principalmente por meio da redução ou da eliminação de tarifas e de outras barreiras comerciais e que, um tal objetivo, na maioria das vezes, não poderia ser atingido de forma homogênea e simultaneamente, por todas as economias, integrantes ou não do GATT.

Na realidade, após o final da Segunda Guerra Mundial, o ambiente político na Europa era francamente marcado pela ideia de uma Europa unida. À época havia um atuante comitê de coordenação internacional dos movimentos para a unificação da Europa. Esse comitê organizou em Maio de 1948, um grande Congresso Europeu, que foi presidido por Winston Churchill, cuja liderança na luta contra o nazismo havia se destacado de forma notável. O congresso  contou com a participação de cerca de 800 delegados, que incluíam as mais notáveis lideranças europeias dos países vencedores e vencidos da Segunda Guerra Mundial. A partir de então a integração europeia efetivamente começara a ganhar forma institucional que resultaria em três organizações que serviriam da base para o que, mais tarde, viria a ser a União Europeia: a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (1951), a Comunidade Europeia de Energia Atômica (1957), e a Comunidade Econômica Europeia (1957).

A “triangularidade” ma integração Latino Americana

Em virtude da centralidade da Europa no sistema internacional, esse movimento pela integração europeia revigorou o interesse pela integração regional, reforçando o entendimento de que a integração comercial constituía uma iniciativa necessária, inclusive para sustentar uma integração política. Assim, sob esse renovado interesse pela integração que se espalhou pelo mundo, na América Latina, em 18 de Fevereiro de 1960, foi assinado o Tratado de Montevideo que instituiu a Associação Latino-Americana de Livre-Comércio – Alalc – com o objetivo de promover a integração econômica na região. Foram signatários desse tratado Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai, Peru e Uruguai, aos quais se juntaram mais tarde Colômbia (1961), Equador (1962), Venezuela (1966}  e  Bolívia (1967). Em 1980, foi assinado um novo Tratado de Montevideo transformando a Alalc em Aladi (Associação Latino-Americana de em Integração). Essa transformação incorporava a experiência europeia que evidenciara o fato de que a integração regional era um processo que deveria evoluir gradativamente. Uma forma de dar curso a esse processo seria por meio da criação de arranjos sub-regionais na América Latina, permitindo assim maior flexibilidade aos movimentos de integração regional no Continente. Na realidade, essa transformação institucional atendia melhor a grande diversidade do Continente que, já em 1960, vira nascer o Mercado Comum Centro Americano e, em 1969, o Pacto Andino, como arranjos sub-regionais.

O fato é que a expansão da rede de organizações internacionais depois da Segunda Guerra Mundial, em princípio, podia ajudar o processo de integração regional no Continente ao facilitar a adoção de padrões universais que facilitavam a integração econômica, social e política. No entanto, ao mesmo tempo, essa expansão de organizações internacionais servia também para chamar a atenção de governantes sobre o fato de que havia sempre um mundo para além dos blocos regionais na América Latina que merecia alguma atenção. Em um sentido mais geral, a integração internacional em escala mundial foi um processo que avançou de forma substancial depois de 1945, em especial a partir da década de 1980 quando esse processo de integração internacional passou a ser chamado de “globalização”.

Em termos teóricos vale chamar a atenção para uma formulação de Rubens Ricupero que, ao analisar a política externa brasileira entre 1930 e 1990, argumentava que, tal como ocorria com outras nações latino-americanas, qualquer relação bilateral do Brasil na realidade precisava ser vista como uma “relação triangular”, na qual os EUA sempre ocupavam um dos vértices.[6] E esse fato ocorria não porque os EUA praticassem uma política intervencionista ou controladora dos destinos de seus vizinhos, mas simplesmente pela sua condição de grande potência e de maior economia do mundo. Essa condição significava que, para a maioria das nações da região, os EUA eram o mercado mais importante para suas exportações e também a principal fonte de oportunidades e de recursos financeiros.

Quando consideramos o que vem ocorrendo em relação à China nos últimos anos, essa hipótese se afigura bastante plausível, já que nos anos recentes, apesar da distância, a China tornou-se o maior mercado para as exportações brasileiras e vem crescendo de importância para muitas outras nações Latino-americanas. Conforme dados recentes, apenas 6,5% das importações brasileiras em 2020 vieram dos países do Mercosul enquanto, do lado das exportações, somente 6% dos produtos exportados pelo Brasil tiveram por destino os países do Mercosul. Por outro lado, esses dados se tornam ainda mais dramáticos se forem comparados com o comércio com a China que, em 2020, recebeu nada menos do que 32,4% do total exportado pelo Brasil enquanto, por outro lado, a China foi responsável por 21,7 % das importações brasileiras. Os dados mostram que outros países da região também seguem curso semelhante ao do Brasil. Por exemplo, em abril deste ano, a Argentina exportou US$ 509 milhões para a China enquanto para o mercado brasileiro, as exportações argentinas somaram apenas US$ 387 milhões. Ou seja, há muitas razões para entender que o “padrão triangular” continua vigente, mesmo com a mudança dos atores, isto é, o fenômeno do “padrão triangular” apontada por Ricupero tem mais a ver com a condição de grande potência do que com as políticas praticadas de forma deliberada para influenciar as economias da região.

A integração Latino Americana é, sem qualquer dúvida, um processo complexo, cujo sucesso ou fracasso depende de vários fatores. Entre os possíveis fatores, talvez o mais geral e mais decisivo seja o fato de que não tenha emergido na região uma ou mais potências em condições de exercer uma liderança efetiva no processo de integração. Neste caso, o termo liderança não se refere à disposição de governantes da região colocarem em prática políticas que considerem o exercício da liderança regional um objetivo supostamente desejável ou necessário para si e para a região. Refere-se, essencialmente, à existência de capacidade em termos de condições econômicas e políticas para exercer de forma natural o papel de liderança na região. Ou seja, refere-se ao tipo de liderança que não é conquistada pela retórica, ou pelo simples desejo de exercê-la por meio de uma diplomacia regional, mas sim pela posse da capacidade real em termos de recursos de poder, sobretudo econômicos, que permitam ao país representar oportunidades e meios para o progresso das nações vizinhas. Uma possibilidade mais atraente seria a ocorrência de mais de uma potência capaz de exercer essa liderança na região, como ocorreu na Europa depois da Segunda Guerra Mundial quando, além da liderança exercida ao menos por três potências (Grã-Bretanha, Alemanha e França), por diversas razões derivadas das circunstâncias, a integração europeia no pós-guerra contou também com a liderança exercida pelos EUA, que via na recuperação e desenvolvimento da Europa um elemento central para seu próprio progresso econômico e sua segurança estratégica.

Infelizmente, no caso da integração latino-americana não houve qualquer caso de liderança regional expressiva que pudesse desempenhar esse tipo de liderança. Tendo em vista o peso relativo da Argentina e do Brasil no Continente Sul-Americano, uma associação dessas duas nações, por exemplo, poderia formar efetivamente um eixo capaz de influenciar de maneira decisiva e muito positiva um processo de integração na região. No entanto, na ordem internacional do pós-guerra o quadro político e econômico nessas duas nações jamais se apresentou propício a um desenvolvimento nessa direção. Um raro e breve momento em que essa possibilidade se afigurou favorável resultou na formação do Mercosul que, ao longo dos anos 1990, parecia ter energia para impulsionar a integração regional.

Essa possibilidade, no entanto, revelou-se incapaz de sobreviver diante da evolução tanto do quadro econômico e político doméstico quanto da ordem internacional. Na ordem interna, tanto no Brasil quanto na Argentina, desde os fins da década de 1990, os vícios da velha política trouxeram de volta os baixos investimentos e as descontinuidades nas políticas de Estado. Por outro lado, no plano internacional, na esteira de uma nova onda de avanços tecnológicos, a globalização avançou alterando de forma bastante radical os padrões de investimento e de comércio em escala global. O baixo dinamismo das instituições econômicas e políticas tanto da Argentina quanto do Brasil, virtualmente, tornava inviável qualquer possibilidade desses países absorverem e participarem ativamente nas transformações mundiais em curso. A consequência óbvia é que os avanços na indústria e no comércio passaram a se concentrar nos polos mais dinâmicos da economia mundial, ou seja, nos EUA, na Europa e na Ásia. O fato é que a condição periférica da América Latina em termos econômicos e políticos tornou-se não apenas mais acentuada, mas também mais estruturalmente definida. Alguns dados referentes ao Brasil são ilustrativos desse fato.

Em termos gerais, a economia brasileira nos últimos anos tem crescido a taxas mais baixas do que a média mundial. De acordo com dados do Banco Mundial, entre 2005 e 2019, a taxa média de crescimento da economia mundial foi de 2,81% ao ano, enquanto a economia brasileira no período cresceu a uma taxa média de apenas 2,18% ao ano. Na realidade, foi uma taxa de crescimento mais baixo inclusive do que a da América Latina & Caribe que foi de 2,35% ao ano. Ou seja, um desempenho econômico bem pouco invejável e totalmente incapaz de motivar e de inspirar qualquer nação da região. Nesse sentido, a crescente influência da China na região, em grande parte pode ser explicada pelo seu desempenho econômico que, entre 2005 e 2019, cresceu a uma taxa de 8,94% ao ano, significando que a economia chinesa reunia com sobras as condições para se tornar uma alternativa atraente por oferecer crescentes oportunidades de investimentos e de modernização tecnológica.

Em termos econômicos, as taxas de crescimento dependem bastante das taxas de investimento total das nações e, nesse quesito, as perspectivas brasileiras não têm sido nada animadoras. Com efeito, as taxas de investimento total das nações são definidas como proporção do PIB e incluem tanto os investimentos públicos quanto os privados.[7] Um país como a China cujas taxas de crescimento têm ficado em torno de 9% ao ano, em 2018 seu investimento total foi de 44,27% do PIB, enquanto a média mundial oscilou entre 21% e 23% nos últimos anos. O Brasil, por sua vez, infelizmente tem mantido as menores taxas de investimento total entre as grandes economias. Há mais de duas décadas, os investimentos totais no Brasil tem permanecido próximo dos 6% abaixo da média mundial. Nos anos de 2016, 2017 e 2018 os investimentos totais da economia brasileira somaram apenas 14,97%, 15,01% 15,40% do PIB, respectivamente.[8] Essas cifras servem como boa parte da explicação para os baixos índices de crescimento da economia brasileira, especialmente quando se considera o fato de que os investimentos (ou a falta deles) são cumulativos. Em outras palavras, o baixo desempenho da economia brasileira não favorece a movimentação das forças econômicas voltadas para o regionalismo mas, ao contrário, a própria economia brasileira tem hoje como seus mercados principais a China, a União Europeia e os EUA. Os níveis notavelmente baixos dos investimentos ajudam a explicar também a crescente concentração na exportação de produtos de baixo valor agregado.[9] Apenas por um breve momento, no final da década de 1990, o Mercosul chegou a absorver quase 15% das exportações brasileiras e, mais recentemente, o mercado chinês também superou o mercado brasileiro para as exportações argentinas. Além disso, a própria teoria tradicional da integração já argumentava nas décadas de 1960 e 1970 que a concentração das exportações em bens de baixo valor agregado (bens primários) não ajudava o avanço da integração, uma vez que esses bens geralmente não abrem espaço para a complementaridade entre as economias da região.[10]

Enfim, o que se pode deduzir é que, apesar das transformações na economia mundial e na própria região, é preciso reconhecer a força e a persistência do argumento teórico da “triangularidade” que tem atuado contra as forças de integração, uma vez que em nenhum momento houve alguma potência na região que reunisse as condições para exercer efetivamente liderança econômica e política na região. Em suma, mesmo que se admita a existência de outros fatores, o pouco avanço das iniciativas de integração no Continente Latino-Americano, em larga medida, se deveu basicamente ao desempenho medíocre das grandes economias da região como a brasileira e a argentina na América do Sul e a mexicana na América Central e no Caribe.

Considerações finais

A título de reflexão final sobre o tema, parece oportuno comparar alguns aspectos da experiência de regionalismo na América Latina e Caribe com o processo de integração na Europa. De início, cabe apontar que a integração europeia tem por base uma longa história de integração. Na realidade, desde a Idade Média, a integração europeia sempre foi parte da vida econômica, política e social da Europa. Não apenas iniciativas como a Liga Hanseática caracterizaram essa integração histórica, mas os casamentos entre famílias reais, as instituições e práticas das corporações de ofício, a religião, a língua e até mesmo os muitos conflitos ao longo da turbulenta história europeia não deixavam de se constituir em facetas da intensa convivência entre as nações do continente. Do ponto de vista econômico, muito antes do estabelecimento da CEE o comércio intrarregional já era relevante para todas as nações europeias. Foi apenas a partir da era dos descobrimentos (século XVI) que a vida econômica europeia começou a se expandir para regiões e nações não europeias. Mesmo com o avanço da globalização nos fins do século XX, o comércio intrarregional para a maioria dos países que haviam passado a integrar a União Europeia sempre se manteve em níveis acima de 50%. No caso de outros arranjos regionais, como o Mercosul, por exemplo, o comércio intrabloco nunca teve uma importância comparável à dos países europeus. Dessa forma, não se pode argumentar que iniciativas de integração como as da América Latina devam ser consideradas fracassadas, mas apenas questionar se não poderiam ter ido um pouco mais além.

 Evolução das exportações brasileiras segundo o destino (%): 1990-2004.
Destino                                               1990                      1994                      1998                      2002                      2004
Países do Mercosul                      4,20                       13,59                     17,37                     5,48                       9,24
Outros membros ALADI               3,15                       4,70                       3,96                       6,30                       6,73
União Europeia                                32,36                     28,01                     28,84                     25,01                     24,25
Estados Unidos                                24,17                     20,24                     19,06                     25,44                     20,77
Outros Países                                     36,12                     33,45                     30,78                     37,77                     39,01
Fonte: CEPAL (2005)
Nota: Depois de 2008, o Mercosul tem oscilado em torno de 6,5% como destino das exportações brasileiras.
Evolução das exportações argentinas segundo o destino (%): 1990-2004.
Destino                                               1990                      1994                      1998                      2002                      2004
Países do Mercosul                      14,84                     30,33                     35,64                     22,31                     19,59
Outros membros ALADI               6,34                       8,03                       8,01                       14,14                     14,10
União Européia                                30,85                     24,82                     17,50                     19,94                     17,17
Estados Unidos                                13,48                     10,88                     8,29                       11,27                     10,80
Outros Países                                     34,49                     25,94                     30,55                     32,33                     38,32
Fonte: CEPAL (2005)

Como reflexão adicional, que pode ilustrar o baixo interesse no regionalismo no Brasil, vale mencionar o caso da OTCA (Organização do Tratado de Cooperação Amazônica), que resultou de uma iniciativa nascida na própria região e, mais especificamente, de uma iniciativa da diplomacia brasileira. Com efeito, a OTCA é uma organização intergovernamental, formalmente constituída por 8 Países Membros: Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela. Surgiu em decorrência do Tratado de Cooperação Amazônica, que foi assinado em 3 de julho de 1978, tendo como objetivos básicos a preservação do meio ambiente e o uso racional dos recursos naturais da Amazônia. Em dezembro de 1995, o tratado foi transformado em organização internacional e, em 2003, foi estabelecida a Secretaria Permanente da OTCA com sede em Brasília. É desnecessário insistir na atualidade, nos benefícios e no papel de destaque que a cooperação regional poderia desempenhar para o Brasil e para toda a região, caso uma organização como a OTCA de fato ganhasse corpo e relevância. Desde que a OTCA foi concebida, as questões referentes ao desenvolvimento da região amazônica, infelizmente só tem ganhado destaque no que genericamente poderia ser chamado de “agenda internacional negativa” quando, na realidade, o potencial de possibilidades positivas sempre foi reconhecido por governos e analistas sob os mais variados ângulos. Trata-se de um caso absolutamente inequívoco de que cabia ao Brasil liderar essa iniciativa, a começar pelo fato simples e objetivo de que a maior parte da Amazônia se situa em território brasileiro. Apesar de tudo, os sucessivos governos brasileiros, ao longo do tempo, preferiram deixar a OTCA à míngua, preferindo ocupar-se com o recebimento de doações de fundações ambientalistas estrangeiras enquanto destinavam praticamente a totalidade dos recursos fiscais nacionais disponíveis a outros propósitos. O fato é que não é possível por em prática qualquer política externa de relevância sem o emprego de recursos e, no caso de organizações internacionais como instrumento da diplomacia dos países, os recursos necessários para seu funcionamento só podem advir de seus países associados, que destinam valores a essas organizações proporcionalmente ao nível de seus interesses e de seu comprometimento moral e político.

Nesse aspecto, verifica-se que no quadro orçamentário brasileiro jamais projetos e iniciativas como as que poderiam derivar de uma entidade como a OTCA teve qualquer relevância. Nos últimos anos, nada menos do que 94% de toda a arrecadação fiscal (Federal, Estadual e Municipal) foram gastos com o pagamento de salários e de uma ampla gama de benefícios para servidores públicos ativos ou aposentados e pensionistas dos três poderes, ou ainda na manutenção de direitos e de privilégios de corporações, adquiridos por meio de decisões legislativas ou de instâncias judiciárias. Nesse quadro, apenas 6% da arrecadação fiscal total são destinados para o custeio de atividades fins de todos os ministérios e agências oficiais no nível federal, estadual e municipal. A título de comparação, no caso do Governo Americano a parte discricionária do orçamento público corresponde a mais de 30% da arrecadação pública e, para ilustrar outra diferença na destinação de recursos públicos no Brasil em relação a outras nações, vale notar, por exemplo, que o orçamento do Poder Legislativo brasileiro (Câmara dos Deputados e Senado Federal) custa três vezes o Legislativo do Japão e duas vezes o Legislativo da Alemanha.

Outro retrato da baixa capacidade da nação brasileira de exercer algum papel de liderança na ordem internacional é refletido nos movimentos migratórios internacionais. Poucas decisões são tão cruciais na vida de uma pessoa, ou de uma família, quanto a decisão de emigrar. Decide-se deixar o país em virtude de conflitos, de colapso da ordem política e da falta de perspectivas enquanto, por outro lado, escolhe-se um país de destino na tentativa de aí encontrar novas esperanças e novas oportunidades. Nesse quesito, há cerca de duas décadas, o Brasil tem sido um país cujo saldo tem sido negativo entre os que deixam o país e os que, vindos de outros países, buscam encontrar oportunidades no Brasil.[11] Para os emigrantes das nações vizinhas, inclusive da depauperada Venezuela, o Brasil tem sido uma opção cada vez menos atraente, apesar da relativa facilidade para ingressar e para regularizar sua condição no país.

Em resumo, há muitos fatos que mostram que as maiores dificuldades para o avanço da integração nos países latino-americanos têm sua origem no fracasso das nações da região em encontrar o caminho para o progresso. Com efeito, verifica-se na história recente que, na ordem internacional, expressa nos regimes políticos e econômicos construídos após a Segunda Guerra Mundial, a estagnação da América Latina contrastou bastante com o que ocorreu em outras regiões do mundo. Foi sob os regimes do pós-guerra que se verificou a reconstrução da Europa e do Japão. Foi também sob esses regimes internacionais que emergiram os “Tigres Asiáticos” e, mais tarde, o mundo testemunhou a impressionante ascensão da China que, apesar de comandada pelo Partido Comunista, beneficiou-se dos fluxos de capitais e do comércio com o Ocidente capitalista e, em três décadas, saiu da obscuridade para ocupar a posição que ocupa atualmente na ordem internacional.

Em resumo, ao invés de procurar na ordem internacional explicações para as dificuldades de promover o progresso nacional e fazer avançar a integração econômica e política da região, parece mais razoável concluir que as forças que poderiam efetivamente impulsionar a integração na região ainda permanecem dormentes nos países da América Latina sob o peso de debates sobre questões abstratas e, na maior parte do tempo, desconectadas tanto das oportunidades de modernização e de crescimento quanto dos verdadeiros dilemas da ordem internacional.

Um reflexo dessa desconexão pode ser observado nos debates sobre o que ficou conhecido como Consenso de Washington e que ocupou boa parte da intelectualidade da América Latina desde os anos 1990. Objetivamente, o Consenso de Washington foi, em larga medida, inspirado pelos desenvolvimentos em curso nos países da Ásia (Tigres Asiáticos) que obtinham grande sucesso em suas estratégias de modernização e desenvolvimento. O documento não foi além de uma mera recomendação informal e não foi oficializado por qualquer instituição nacional ou internacional, tendo sido apenas a conclusão de observadores e analistas que atuavam em instituições como o Banco Mundial e o FMI, cujas sedes estão situadas na capital dos EUA e que, por dever de ofício, deveriam observar e analisar continuamente o desempenho da economia mundial. Para os analistas brasileiros e latino-americanos, que gastaram boa parte de seus esforços em criticar esse “consenso”, talvez a questão que mais deveria incomodá-los deveria ser o fato de que desde a década de 1980, o desempenho da economia brasileira e latino americana tem permanecido consistentemente abaixo da média de crescimento da economia mundial. Os regimes de comércio, das transações financeiras e do sistema monetário que serviam à Coreia do Sul, à Singapura, à China e a vários outros países asiáticos que virtualmente “decolaram” a partir da década de 1980, eram os mesmos que serviam ao Brasil e aos demais países latino-americanos. Por que não emergiu na região um grupo de “tigres latino-americanos”?

 

 

[1] O presente ensaio é produto de trabalho de reflexão proporcionado por debate realizado no dia 24/Setembro/2021 no âmbito das atividades do Grupo de Estudos e Pesquisa em Organizações Internacionais da Universidade Estadual Paulista (GEO-UNESP).

[2] Inis L. Claude, Jr. Swords into Plowshares: The Problems and Progress of International Organization. (Random House, 1956).  A edição mais amplamente conhecida dessa obra é a de 1964.

[3] Abbé de Sait-Pierre foi Ministro de Louis XIV e elaborou uma “Proposta de Paz Perpétua para a Europa”, que foi publicada em 1713. Por iniciativa de Bolivar em 1826 foi realizado o Congresso do Panamá, com o propósito de se promover uma união política das nações americanas. Em 1890 foi realizada em Washington, D.C. a Primeira Conferência Panamericana conduzida por James Blaine, que pretendia promover a integração econômica das nações americanas.

[4] O Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial foram criados na Conferência de Bretton Woods, em 1944. A CEPAL foi criada em 1948, estabelecendo Santiago (Chile) como sede. O GATT foi criado na Rodada de Negociações Comerciais de Genebra, em 1947, e tornada uma instituição permanente na Rodada Torquay (U.K.) em 1951.

[5] O ensaio escrito por John Ruggie intitulado  International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order (in S. D. Krasner, International Regimes, Cornell University Press, 1982) interpreta com muita propriedade o regime de “alma liberal”, mas cheio de ambiguidades que caracterizou o regime de comércio do pós-guerra.

[6] R. Ricúpero, O Brasil, a América Latina e os EUA desde 1930: 60 Anos de uma Relação Triangular. In J. A. G. Albuquerque (org.), 60 Anos de Política Externa Brasileira. Vol. 1 pp. 37-60. NUPRI-USP.  1996.

[7] Os investimentos públicos incluem, entre outros itens, a construção e manutenção de estradas, de pontes, de usinas de geração de energia, de escolas e hospitais públicos, etc. Os investimentos privados referem-se, obviamente, à construção e manutenção de fábricas e de outras instalações produtivas, incluindo-se a reposição de máquinas e equipamentos. Vale notar que nas economias mais avançadas 2/3 dos investimentos em ciência e tecnologia são realizados com recursos privados.

[8] Dados sobre investimentos disponibilizados pelo Banco Mundial.

[9] Dados do Ministério da Fazenda mostram que em 2020, entre os 10 produtos mais exportados pelo Brasil, apenas a celulose pode ser considerada um produto industrializado. O restante são bens exportados “in natura” ou apenas beneficiados.

[10] O mais notável teórico da integração foi o estudioso húngaro Bela Balassa (1927-1991).

[11] Dados divulgados pelo Ministério das Relações Exteriores, pelo Ministério da Justiça e por outras agências oficiais, revelam que em 2020 havia mais e 4 milhões de brasileiros vivendo em outros países enquanto no sentido inverso, havia menos de 1 milhão de estrangeiros vivendo no Brasil.

 

* Eiiti Sato é professor de Relações Internacionais da Universidade de Brasília.

Sobre o Autor:

Eiiti Sato

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