mar
13
2021

Por que o pessimismo com a PEC Emergencial aprovada no Congresso?

Por que o pessimismo com a PEC Emergencial aprovada no Congresso?

Por Alexandre Manoel

Se olharmos o “filme”, e não a fotografia do atual desequilíbrio fiscal brasileiro, inferiremos que a PEC Emergencial (recentemente aprovada no Senado e na Câmara) pode ser entendida de duas formas: i) “compromisso final” de que o governo federal fará (pela PRIMEIRA VEZ) o ajuste fiscal pelo lado da despesa; ii) PRIMEIRA participação conjunta dos entes federativos no esforço de ajuste fiscal, no intuito de recuperar a poupança pública nacional.

A fim de raciocinarmos sobre o filme do desequilíbrio fiscal atual, vale mencionar, inicialmente, que os dados históricos sobre contas públicas sugerem que o desequilíbrio fiscal no Brasil não é conjuntural, e sim estrutural, e vige desde o início da República. A última década do século XIX e o século XX são marcados por crises de dívida e de inflação, decorrentes do excesso de gasto público.

Nesse sentido, destaque-se que as intenções de ajuste fiscal no Brasil foram sempre transitórias e de curta duração, buscando frequentemente onerar o setor produtivo (de maneira desorganizada), sem NUNCA ter sido feito um ajuste pelo lado da despesa.

A propósito, considerando apenas os ajustes fiscais recentes (para não me alongar muito), vale lembrar que o Plano Real foi um plano de estabilização monetária, trazendo consigo um forte endividamento (a dívida bruta saiu de 34% do PIB em 1995 para 76% do PIB em 2002) e um grande aumento de carga tributária (aumento de uns 4 pontos percentuais do PIB de 1995 a 2002). Em outras palavras, em virtude de não termos conseguido fazer o necessário ajuste fiscal (pelo lado das despesas) para complementar a estabilização monetária, trocamos, ao longo da consolidação do Plano Real, inflação por maior endividamento e maior carga tributária.

Vale também mencionar que, em 2003, o ajuste fiscal no governo Lula I foi feito em cima de aumento de carga tributária (aumento de uns 2,5 pontos percentuais do PIB entre 2003 e 2006) e pedaladas nas despesas primárias por meios de crescentes restos a pagar (variação positiva e crescente dos restos a pagar – a monografia ganhadora do primeiro prêmio SOF de Finanças Públicas, realizado em 2007, documenta bem isso).

Ademais, relembremos que a política fiscal expansionista do período 2007- 2014 (que levou ao déficit primário vigente desde 2014) decorreu de gastos primários crescentes (aumento de 2,3 pontos percentuais do PIB na despesa primária federal), de forte aumento das renúncias (gastos ou subsídios) tributárias (cerca de 2,3 pontos percentuais do PIB) e de intensificação das pedaladas fiscais, que redundaram no impeachment da presidente Dilma.

Portanto, para aqueles que querem cortes IMEDIATOS na despesa primária em plena pandemia, lembremos: até 2016, o Brasil NUNCA tinha feito ajuste fiscal pelo lado das despesas.

De fato, em 2016, quando foi aprovado o teto dos gastos públicos, houve a primeira tentativa e sinalização de ajuste pelo lado das despesas. Nesse sentido, pergunto aos navegantes que tiveram paciência de ler o texto até aqui: foi feito ajuste de imediato nas despesas primárias concomitantemente à implantação do teto? NÃO.

Pelo contrário, em 2016, foi dado (ou ratificado) um forte aumento real nas despesas com pessoal, que perdurou até 2020. Vale também lembrar que o teto somente abrangia as despesas federais, assim como não possuía regras claras que apontassem como ele seria furado, de maneira que as travas para trazer a despesa de volta ao teto fossem acionadas.

De qualquer forma, todos devem ter MUITO orgulho da construção do TETO, pois foi a PRIMEIRA vez que se fez (ou se começou a fazer) ajuste fiscal pelo lado das despesas. Entre 2016 e 2018, os ajustes feitos foram a diminuição dos benefícios financeiros e creditícios (especialmente reforma no FIES, início da devolução dos empréstimos da STN ao BNDES e troca da TJLP pela TLP), levando-os de 1,8% do PIB para aproximadamente 0,6% do PIB. Contudo, é preciso ser dito que quase NENHUM daqueles ajustes tinham efeito imediato – eles viriam ao longo do tempo, como de fato vieram.

Aliás, esta me parece (a evidência tem mostrado) a forma viável e correta de se fazer ajuste pelo lado da despesa no Brasil. E foi a forma utilizada e reforçada pela PEC emergencial recentemente aprovada no Congresso Nacional, que trouxe mecanismo claro (95% da despesa obrigatória) para acionar o teto, garantindo constitucionalmente que o ajuste será feito pelo lado da despesa. Isso (definitivamente) não é pouco, embora muitos teimem em achar que seja. Mas, com o tempo, verão que não é.

Por que não é pouco? Ora, temos o teto garantido CONSTITUCIONALMENTE até 2036. Se ousarem mudar, terão de enfrentar dois turnos em cada casa, com 3/5 em cada uma. Antes de a mudança se efetivar, o mundo desabará nas costas do governo de plantão. Dado o histórico brasileiro, se a PEC Emergencial fizesse somente isso, já seria um GRANDE avanço. Em tese, somente isso deveria ser suficiente para alinhar as expectativas relativas à sustentabilidade da dívida.

Mas, insistem em diminuir a potência da PEC. Por exemplo, tenho ouvido analistas falarem de risco fiscal por conta do protocolo emergencial. Isso também é fantasia. Com a PEC Emergencial, o Presidente da República terá que propor a calamidade pública ao Congresso Nacional, que a decretará. Se o pedido de calamidade não estiver alinhado, o mundo também desabará sobre o governo de plantão; haverá tempo suficiente para o mercado corrigir eventuais desvios de rota do governo.

A propósito, risco fiscal é o que existe hoje (sem a PEC Emergencial) em que uma leitura atenta do artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) mostrará que o Congresso Nacional pode de uma hora para outra acionar a Calamidade e jogar a conta nas costas do Poder Executivo. Por que ninguém tem atentado publicamente para isso?

Ouvi também de analistas e jornalistas que a PEC “só” será acionada em 2024/25. Ainda bem, não é? Essa análise pressupõe que o governo até lá será minimamente responsável, pois, se ousar não ser, praticando ativismo populista, com aumentos exacerbados de despesa obrigatória, a PEC emergencial disparará os gatilhos antes. Por que ninguém comenta isso? Por que não comenta que a PEC Emergencial IMPEDE arroubos populistas. Será que é pop ser pessimista?

Além disso, a PEC Emergencial (que considero o PRINCIPAL marco fiscal até hoje estruturado no País) possui ao menos quatro outros significativos avanços, do ponto de vista fiscal.

Primeiro, a PEC Emergencial sinaliza o retorno dos subsídios (gastos) tributários para o mesmo nível de 2007, contribuindo, inclusive, para o retorno do superávit primário. Alguns “analistas exigentes” têm sugerido que ficaram de fora os principais (SIMPLES, ZFM, etc) e que com isso restam pouco mais de 1,9% do PIB. Como isso pode ser motivo para tristeza?

Pensemos de outra forma. Isso pode significar que não haverá renúncia adicional com o Simples, por exemplo. Pode significar também que os que restaram (1,9% do PIB) terão que ser extintos ao longo do tempo. Enfim, significa que, de alguma forma, o montante total de subsídios tributários, pouco mais de 4,3% do PIB, diminuirá ao longo do tempo, de modo que o ajuste será feito, ou, no mínimo, que teremos uma discussão no Congresso no assunto, baseado na Constituição.

A propósito, somente a garantia ou a sinalização de que o governo não poderá fazer nada (ou não terá estímulos para isso) ao longo dos próximos oito anos JÁ é uma GRANDE vitória. Quem passou pelo governo sabe as recorrentes tentativas (por parte de vários setores) de aumentá-los; agora, a Constituição irá impedir, diminuindo-os ao longo do tempo, ou, ao menos, sinalizando sua diminuição. O governo tentou fazer isso em 2018 por meio da LDO, que infelizmente se mostrou um instrumento legal fraco para tanto. Fico contente de ver que isso subiu para a Constituição e que a caça aos subsídios tributários virou uma “caçada constitucional”.

Segundo, a PEC Emergencial traz “fortes incentivos” (praticamente deixando os entes desajustados sem relação com o governo federal) para que Estados, Municípios e Distrito Federal participem do ajuste fiscal. Claro que seria interessante que o Judiciário e o Legislativo dos entes subnacionais também participassem do ajuste. Ocorre que a participação destes é mais uma questão moral, pois pouco representam (em termos financeiros e fiscais) relativamente à necessidade de ajuste. Neste caso, a imprensa, principalmente a nacional, deveria ou deverá cobrar a participação destes 4 outros poderes quando algum Poder Executivo subnacional entrar na regra das restrições devido à regra de o gasto superar 95% das receitas correntes.

Terceiro, pela PRIMEIRA vez a Avaliação de Políticas Públicas está sendo constitucionalizada. Isso é um “canhão”. Muitos ainda não perceberam, ou não querem se dar conta (é pop ser pessimista no Brasil) do que isso pode significar em termos de enforcement para o Executivo utilizar a Avaliação no necessário corte de despesas futuro para cumprir o teto até 2036. A propósito, a Avaliação era a única parte das quatro etapas do Ciclo Orçamentário (Planejamento, Execução Orçamentária/Financeira, Controle e Avaliação) que não estava na Constituição.

Quarto, a PEC Emergencial impõe a criação de Lei Complementar que harmonize as regras fiscais (primário e teto) com o objetivo de sustentabilidade da dívida pública, determinando a trajetória do superávit/déficit primário, desfazimento de ativos, etc, que garantam a sustentabilidade da dívida. Isso aqui é assunto para um texto. Outro “canhão fiscal” na constituição.

Ademais, existem vários outros avanços pontuais na PEC (como a desvinculação dos fundos e de receitas, assim como a constitucionalização de itens da LRF) que merecem um texto cada um deles.

Ouso dizer, inclusive, que, com essa PEC e a independência do Bacen, não dá mais para falarmos de Dominância Fiscal (DF) no Brasil, pois basicamente estamos constitucionalizando o regime de Dominância Monetária no Brasil. Para voltar à possibilidade de DF, teremos de alterar a Constituição.

Por fim, resta torcer para que os artigos da PEC sejam crescentemente compreendidos ao longo do tempo, considerando não apenas a desidratação que existiu em relação à versão inicial, mas sobretudo o avanço que ela representa em relação à situação fiscal atual e a perspectiva que existia no final do ano passado. E, como tenho fé em Deus, sempre creio que a verdade se estabelecerá um dia, de modo que esta Emenda Constitucional ainda há de ganhar o devido respeito que ela merece, de fato.

 

Alexandre Manoel é sócio e economista-chefe da MZK Investimentos e ex-secretário de Avaliação de Políticas Públicas, Planejamento, Energia e Loteria dos ministérios da Fazenda e da Economia (2018-2020).

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