Por Roberto Macedo*
Há tempos venho insistindo em que as análises da economia brasileira focam muito mais no curto prazo, influenciadas que são pela ótica do mercado financeiro dada pelo Boletim Focus, semanal, do Banco Central. Nele, analistas desse mercado fazem suas conjecturas sobre a economia no ano atual e nos próximos três, mas concentram sua visão neste e no ano seguinte, em razão das ainda maiores incertezas que cercam as previsões mais à frente.
Minha perspectiva, de prazo muito maior, retroage aos anos 1980, pois então aconteceu algo muito importante e com maus efeitos que se mantêm até hoje. As quatro décadas que se seguiram mostraram que, após um forte crescimento nas décadas anteriores do século passado – em particular nos anos 1970, quando o PIB cresceu a uma taxa média de 8,8% (!) –, nestes 40 anos seguintes essa média despencou para 2,4% ao ano. Isso caracterizou o que o meu dicionário (Houaiss) chama de estagnação, um crescimento abaixo do potencial da economia. Creio que os leitores concordariam que, com uma boa arrumada, ela poderia crescer bem mais. Contudo, tal arrumação exigiria reformas muito necessárias, que esbarram em dificuldades político-institucionais a ponto de gerar o livro Por que é difícil fazer reformas econômicas no Brasil?, de Marcos Mendes, um dos expoentes de geração mais recente de economistas brasileiros.
Em particular, o Congresso Nacional não revela disposição para encarar o baixo crescimento, tomado que é por interesses imediatistas de congressistas e ligados à reeleição de cada um. O que parece atrair interesse predominante são as lamentáveis emendas parlamentares, com que cevam clientelas políticas nas regiões de onde poderão vir seus votos.
No Executivo o interesse pelo crescimento econômico é bem maior, como o demonstram os governos petistas com seus Programas de Aceleração do Crescimento (PACs). Acabou de sair a versão 3, anunciada na sexta-feira passada.
Essa versão destacou o valor total previsto para os projetos contemplados pelo novo programa, no valor de R$ 1,7 trilhão, mas, se esta e outras cifras mais agregadas fossem computadas como proporção do PIB em cada ano de sua duração, isso revelaria um programa bem mais modesto. Quanto a isso, vou me concentrar a seguir na questão do investimento público, incluindo aí o governo central, Estados, municípios e empresas públicas da União.
Uma das razões dessa escolha é que existe uma base de comparação representada por um gráfico dessa medição dos investimentos públicos elaborado pelo Observatório de Política Fiscal do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas (Ibre/FGV). Esse gráfico cobre o período 1947-2022 e o investimento público é medido como proporção do PIB. A linha do gráfico tem o formato de um V invertido: mostra, inicialmente, uma tendência de aumento, que passa de 2,98% do PIB, em 1947, até alcançar 10,58% (!) em 1978, de onde cai para perto de 3% próxima de 2006; depois sobe para em torno de 4,2%, cerca de 2011, e volta a cair para valores próximos de 2,4%, nos últimos seis anos.
Entendo que essa forte redução do investimento público foi uma das responsáveis pelas bem menores taxas de crescimento do PIB no período 1980-2022. Outra foi o esgotamento do processo de substituição de importações por produção interna, que deu grande impulso econômico ao País em meados do século passado. Mas o Brasil não conseguiu estender esse processo à substituição de exportações, como fizeram os chineses nas duas últimas décadas passando a exportar mais produtos manufaturados.
Voltando ao PAC-3, na esfera governamental ele pretende investir R$ 371 bilhões do Orçamento Geral da União e R$ 343 bilhões de empresas estatais, totalizando R$ 714 bilhões de investimentos públicos na esfera federal em quatro anos (2023-2026), ou R$ 178,5 bilhões em média por ano. Mas o governo federal não esclareceu cifras correspondentes no ano passado para que fosse possível calcular o acréscimo buscado pelo PAC-3 na esfera do investimento público federal, e não consegui obter esse dado usando outras fontes.
Tomando o PIB de 2023 estimado pelo Banco Central, de R$ 10.325 bilhões, e levando em conta a referida média anual de R$ 178,5 bilhões, isso daria 1,7% do PIB ao ano, mas, como mencionei, não tive como comparar com cálculo semelhante em 2022. Deve ter vindo uma proposta de aumento do investimento público, mas não muito alto em face das sabidas dificuldades orçamentárias federais. Tanto assim é que o PAC-3 está apostando também em R$ 362 bilhões de financiamentos e R$ 612 bilhões de investimentos privados, que somam mais do que os investimentos públicos federais previstos e já citados.
Também não vi previsão pelo PAC-3 de qualquer mecanismo de avaliação dos resultados dos investimentos. Seria preciso fazer isso diante das sabidas dificuldades administrativas de um programa como este. Gerou manchetes positivas, mas muito provavelmente virão várias negativas.
* Roberto Macedo é economista (UFMG, USP e Harvard), professor sênior da USP e membro do Instituto Fernand Braudel.
Artigo publicado no jornal O Estado de S. Paulo em 17 de agosto de 2023.