José Evande Carvalho Araujo1
Em artigo anterior, analisamos os possíveis efeitos redistributivos de renda decorrentes da reforma tributária aprovada pela Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023, na perspectiva do rearranjo de ônus tributário entre os contribuintes (ARAUJO, 2025). Neste artigo, faremos a análise quanto à realocação de receitas entre as unidades federadas2.
A mudança da destinação das receitas arrecadadas, que passarão a pertencer integralmente ao local em que se der o consumo dos bens e serviços, provocará um profundo rearranjo dos recursos disponibilizados aos entes federados, ainda que esse efeito ocorra ao longo de extenso período de transição. Além disso, a reforma trouxe alterações nos critérios de transferência de recursos públicos dos estados para os municípios, priorizando fatores diversos dos atualmente existentes.
Nesse contexto, o artigo analisará a redistribuição de recursos entre os entes federados decorrente do novo modelo de destinação e repartição de receitas, avaliando os instrumentos previstos na reforma para suavizar essas mudanças: a transição gradual para os novos tributos e para a cobrança no destino, a criação de fundos e seguros e a manutenção de regimes favorecidos.
Recordamos que a Emenda Constitucional nº 132, de 2023, extingue de forma gradual o Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI)3, a Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS), a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), o Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) e o Imposto sobre Operações Financeiras incidente sobre operações de seguros (IOF-Seguros). Em seus lugares, cria o que parte da doutrina tributária denomina de “Imposto sobre Valor Agregado (IVA) Moderno” – um imposto de base ampla (incidente sobre todas as operações com bens, tangíveis e intangíveis, direitos e serviços), cobrado “por fora” (sem incidência de imposto sobre imposto) e no destino (o valor do imposto arrecadado é destinado para o local do consumo do bem ou serviço), com não-cumulatividade plena (tudo o que é cobrado na operação anterior vira crédito) e poucas alíquotas e exceções – e um imposto específico sobre determinados bens e serviços.
O IVA criado será dual, denominado Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) para a versão de competência da União, e Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) para a de competência partilhada entre estados, DF e municípios. O tributo específico, denominado de Imposto Seletivo, será de competência federal, destinado a desestimular o consumo de bens e serviços considerados prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente.
Ao mesmo tempo em que promoveu uma simplificação da estrutura tributária, a Emenda Constitucional nº 132, de 2023, preocupou-se também em manter os recursos tributários dos entes federados em níveis semelhantes aos atuais, para que reduções no montante arrecadado não inviabilizassem o provimento dos serviços públicos que lhes são atribuídos. Para isso, criou o sistema de alíquotas de referência, que garante que as três esferas federativas iniciarão no novo ordenamento com a mesma arrecadação proporcionada pelos tributos extintos, podendo, a partir de então, aumentar ou reduzir suas alíquotas próprias. Ao apresentar o Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 68, de 2024, que regulamentou a Reforma Tributária, o Poder Executivo estimou que a alíquota de referência da CBS seria de 8,8% e a do IBS, de 17,7%, totalizando 26,5% de incidência total4. Trata-se de estimativa inicial do Governo, não de valor definitivo.
Além disso, a reforma garantiu que o produto da arrecadação do IBS seja vinculado às despesas e aos fundos constitucionais visando a manter a mesma proporção existente no texto constitucional em vigor, mediante aplicação de percentual sobre a receita para definir a entrega direta de recursos (fundos constitucionais, seguro-desemprego, BNDES e transferências aos municípios) ou piso mínimo de gastos (saúde e educação).
Apesar da manutenção dos recursos em nível global para as esferas federativas, a mudança para o princípio do destino, isto é, a destinação das receitas tributárias do IBS e da CBS para o local em que efetivamente ocorrer o consumo do bem ou serviço, provocará um significativo rearranjo nos orçamentos dos estados, DF e municípios. Isso porque parcela da arrecadação dos tributos que serão extintos atualmente atende ao princípio da origem, isto é, pertence, em menor ou maior grau, ao ente federado em que se situa o vendedor ou o prestador de serviços.
Haverá, ainda, importante mudança no repasse da parte do IBS estadual aos municípios. Apesar de, em valores nominais, a transferência equivaler àquela da parcela do ICMS repassada aos municípios (25% do produto da arrecadação), houve uma alteração de critérios, eliminando o de valor adicionado no território e priorizando o de população (80%), além de se criar um critério baseado em indicadores de preservação ambiental, nos termos da lei estadual (5%), e uma divisão igualitária entre todos os municípios do estado (5%). Manteve-se, ainda, a distribuição de parcela com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, nos termos da lei estadual (10%).
Essas mudanças são fruto de longos debates desde a promulgação da Constituição de 1988. A tributação no destino faz mais sentido por direcionar o tributo, em regra, para o local da residência do contribuinte, o que faz com que o consumidor-eleitor avalie o montante e a aplicação dos recursos por eles providos. Ela também acaba com a guerra fiscal incentivada pela tributação na origem, pela qual empresas deslocavam suas sedes para estados e municípios que concediam benefícios fiscais, independentemente da lógica econômica dessa mudança, provocando uma distribuição de empreendimentos pelo Brasil de forma pouco eficiente e diminuindo a arrecadação tributária. Já a distribuição da cota-parte do ICMS pelo critério do valor adicionado, por sua vez, era bastante questionada por privilegiar os municípios em que se localizava a unidade produtiva, em detrimento das cidades mais pobres ou das cidades-dormitórios, o que não fazia sentido como política redistributiva.
Gobetti e Monteiro (2023, p. 12) estimaram os impactos redistributivos da reforma tributária para os entes federativos. Em um cenário estático, sem incorporar os efeitos do crescimento econômico decorrentes da reforma e os instrumentos de mitigação a seguir descritos, concluíram que 60% dos estados e 82% dos municípios seriam ganhadores, a maioria estados menos desenvolvidos e municípios mais pobres, que concentram 70% da população brasileira.
Para mitigar os efeitos dessas mudanças, a Emenda Constitucional nº 132, de 2023, previu diversos mecanismos: (i) uma transição lenta e gradual de 50 anos para a nova partilha de receitas; (ii) o estabelecimento de um “seguro-receita” para compensar os entes com maior redução relativa de receitas; e (iii) a criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais e sociais, mediante a entrega de recursos federais aos estados e ao DF.
A transição federativa, que trata da mudança da partilha do IBS para estados, DF e municípios conforme o princípio do destino, ocorrerá em 50 anos, entre 2029 e 2078, de modo que uma parcela decrescente das receitas será repartida de acordo com os percentuais de participação atual de cada estado e município no bolo tributário do ICMS e do ISS, e uma parcela crescente será distribuída de acordo com o princípio do destino e os novos critérios de rateio da cota-parte. Entre 2029 e 2032, inicia-se com a retenção de 80% dos valores arrecadados com o IBS estadual e o IBS municipal, calculados com base nas alíquotas de referência. A partir de 2033, esse percentual passa a 90%, e, nos anos seguintes, é reduzido anualmente à razão de 2 pontos percentuais, com a partilha integral segundo o princípio do destino e os novos critérios de rateio da cota-parte a partir de 2078.
É previsto, ainda, mecanismo de compensação para os entes com maior redução relativa de receitas, conhecido como “seguro-receita”, a partir da utilização de 5% dos recursos não retidos para a transição, isto é, da parcela que será distribuída segundo o princípio do destino. Esses recursos crescem à medida que a transição avança e servirão para equalizar a redução relativa de receita dos entes que mais sofrerem com a mudança do modelo.
Gobetti e Monteiro (2023, p. 6 e 7) postulam que essa transição gradual, acrescida da compensação do “seguro-receita”, praticamente elimina a existência de entes federados “perdedores”. Em cenários pessimistas de crescimento (1,5% do PIB ao ano), nenhum estado e apenas 32 cidades chegariam ao final da transição com receita menor que hoje, em termos reais. Em cenários otimistas (2,5% de crescimento do PIB ao ano), nenhum município teria perdas até o trigésimo ano, e apenas cinco, até o quinquagésimo ano5.
O terceiro instrumento para mitigar a redistribuição de receitas entre as unidades federadas é a criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais e sociais, mediante a entrega de recursos federais aos estados e ao DF para, priorizando ações de sustentabilidade ambiental e redução das emissões de carbono: (i) realizar estudos, projetos e obras de infraestrutura; (ii) fomentar atividades produtivas com elevado potencial de geração de emprego e renda, incluindo a concessão de subvenções econômicas e financeiras; e (iii) promover ações com vistas ao desenvolvimento científico e tecnológico e à inovação.
Os aportes de recursos serão feitos exclusivamente pela União em valores que iniciam em oito bilhões de reais em 2029 e aumentam progressivamente a cada ano até chegar a sessenta bilhões de reais a partir de 2042. Os recursos recebidos desse fundo serão partilhados de acordo com os seguintes critérios: 30% proporcional à população e 70% proporcional ao Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal (FPE), cálculo a ser realizado pelo Tribunal de Contas da União.
A substituição dos impostos antigos pelos novos também traz consequências federativas que mereceram cuidados da Emenda Constitucional nº 132, de 2023, pois diversos estados e municípios atraíram empresas para seus territórios com base em incentivos fiscais no ICMS e no ISS, que deixarão de existir no novo modelo. Com relação ao ICMS, cabe destacar que a Lei Complementar nº 160, de 7 de agosto de 2017, criou mecanismos para convalidar os incentivos irregulares do imposto já concedidos, que terão validade até o final de 2032.
Como a extinção imediata do ICMS e do ISS poderia trazer consequências danosas aos entes federados que concederam esses benefícios, especialmente para os valores convalidados de ICMS até 2032, foi prevista uma transição de sete anos do sistema de cobrança dos tributos baseado em ICMS, ISS, IPI, IOF-Seguros, PIS e Cofins para aquele fundado em IBS, CBS e Imposto Seletivo.
A transição se inicia em 2026, com a cobrança de uma alíquota-teste de 1% (0,1% de IBS estadual e 0,9% de CBS), cujo valor arrecadado poderá ser compensado com o PIS e a Cofins6. Em 2027, inicia-se a cobrança da CBS, com a extinção dos tributos federais. E, apenas em 2029, inicia-se a cobrança do IBS e a extinção progressiva do ICMS e do ISS, reduzindo-se estes em 10 pontos percentuais por ano até 2032, com a vigência integral do novo sistema em 2033.
Os benefícios fiscais de ICMS e ISS são reduzidos na mesma proporção do ICMS e do ISS a partir de 2029, mesmo se houver previsão de redução diferente na Lei Complementar nº 160, de 2017. Para compensar a redução de benefícios de ICMS, foi criado o Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais ou Financeiros-Fiscais, com vistas a compensar, entre 1º de janeiro de 2029 e 31 de dezembro de 2032, pessoas físicas ou jurídicas beneficiárias de isenções, incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais relativos ao imposto, concedidos por prazo certo e sob condição. Os aportes de recursos a esse fundo serão feitos exclusivamente pela União em valores que iniciam em oito bilhões de reais em 2025, aumentam até trinta e dois bilhões de reais em 2028, são reduzidos progressivamente até a oito bilhões de reais em 2032 e cessam a partir de 2033.
Por fim, cabe ainda destacar o tratamento favorecido previsto para a Zona Franca de Manaus e para as Áreas de Livre Comércio, pois a Emenda Constitucional nº 132, de 2023, determinou o estabelecimento de mecanismos necessários, com ou sem contrapartidas, para manter, em caráter geral, o diferencial competitivo assegurado nos níveis atuais. Não se trata propriamente de uma redistribuição de receitas decorrente da reforma tributária, pois se determina a manutenção, e não a ampliação do tratamento favorecido. Contudo, a sua preservação tem efeitos fiscais relevantes no novo arranjo, que merece análise neste artigo.
Nesse tratamento, poderão ser utilizados, individual ou cumulativamente, instrumentos fiscais, econômicos ou financeiros, inclusive a manutenção da incidência do IPI sobre produtos que concorram com aqueles cuja industrialização seja incentivada na Zona Franca de Manaus. Além disso, leis complementares instituirão o Fundo de Sustentabilidade e Diversificação Econômica do Estado do Amazonas e o Fundo de Desenvolvimento Sustentável dos Estados da Amazônia Ocidental e do Amapá, que serão constituídos com recursos da União e por ela geridos, com o objetivo de fomentar o desenvolvimento e a diversificação das atividades econômicas nessas regiões. Os recursos desses fundos podem ser usados, também, para compensar perdas de receita desses estados com a substituição dos tributos atuais pelo IBS e pela CBS.
A criação dos quatro fundos acima citados: o de desenvolvimento regional, o de compensação de benefícios de ICMS, o da Zona Franca de Manaus e o das Áreas de Livre Comércio, — todos com significativos recursos da União, foi fundamental para se obter o apoio necessário para a aprovação da reforma tributária, mas exigirá um esforço fiscal significativo. Nogueira (2023), ao analisar os riscos fiscais para a União com a criação desses fundos, estimou ser necessário um crescimento adicional anual do PIB, em decorrência da reforma, de ao menos 1,2 pontos percentuais, para fazer frente ao aumento de gastos, tanto no médio quanto no longo prazo.
Não há dúvidas que as longas transições para a efetivação do novo sistema diminuem a eficiência e a eficácia da reforma, ao exigir a convivência dos dois ordenamentos por longo período e ao manter a distribuição dos recursos entre os entes de acordo com as regras que se deseja mudar por um prazo ainda maior.
Além disso, a criação de novos fundos com significativos recursos federais traz preocupações, por um lado, com as já combalidas contas da União que, ao fim ao cabo, são suportados por todos os cidadãos, e, por outro, de que os recursos aportados serão suficientes para aquilo que os fundos se propõem.
Não é menos relevante a insegurança de que o tratamento concedido à Zona Franca de Manaus e às Áreas de Livre Comércio será suficiente para manter o desenvolvimento da região, ou de que, se mal calibrado, termine por provocar a deslocamento de empreendimentos para essas regiões.
De qualquer modo, foi esse o preço do acordo político possível para a aprovação da reforma, que trouxe aos diversos agentes alguma tranquilidade na travessia de um sistema muito ruim, mas conhecido, para outro presumidamente melhor, mas ainda incerto. Sem dúvida, nos próximos anos, esse processo será acompanhado com lupa e, se necessário, ajustado.
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REFERÊNCIAS
ARAUJO, José Evande Carvalho. Redistribuição de Carga Fiscal entre Contribuintes na Reforma Tributária Brasileira. Brasil, economia e governo. 2025. Disponível em: https://www.brasil-economia-governo.org.br/2025/05/06/redistribuicao-de-carga-fiscal-entre-contribuintes-na-reforma-tributaria-brasileira/. Acesso em: 26 jan. 2026.
GOBETTI, Sérgio Wulff; MONTEIRO, Priscila Kaiser. Impactos redistributivos da reforma tributária: estimativas atualizadas. Brasília: Ipea, 2023. (Carta de Conjuntura n. 60; Nota de Conjuntura n. 18). Disponível em: https://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/12384. Acesso em: 26 jan. 2026.NOGUEIRA, Eduardo. Impactos e riscos ficais para a União dos novos fundos criados pela PEC 45/2019. Brasília, DF: Instituição Fiscal Independente, 2023. Nota Técnica. Disponível em: https://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/644753. Acesso em: 26 jan. 2026.
- Consultor-Geral da Câmara dos Deputados e Consultor Legislativo da área de Direito Tributário e Tributação, Doutor em Direito pelo IDP e Mestre em Engenharia de Sistemas e Computação pela COPPE/UFRJ, http://lattes.cnpq.br/2917637674554734, joseevande.araujo@camara.leg.br. ↩︎
- Trata-se de adaptação de artigo do livro “Agenda brasileira: desigualdade econômica”, publicado pela Edições Câmara em 2024, com o título “Aspectos redistributivos da reforma tributária brasileira”. ↩︎
- Na verdade, o IPI não será revogado, tendo sido mantido apenas para servir de diferencial competitivo da Zona Franca de Manaus. Em paralelo à extinção do PIS e da Cofins, esse imposto terá suas alíquotas reduzidas a zero, exceto em relação aos produtos que concorram com aqueles cuja industrialização seja incentivada nesse polo industrial. ↩︎
- O PLP nº 68, de 2014, resultou na Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025. ↩︎
- Destaque-se que os cálculos desse estudo foram feitos com uma retenção de 3% para o “seguro-receita” e não dos 5% que terminaram por prevalecer na versão aprovada da PEC nº 45, de 2019, que resultou na Emenda Constitucional nº 132, de 2023. ↩︎
- Em 2026, os sujeitos passivos que cumprirem as obrigações acessórias previstas na legislação ficam dispensados de recolher a alíquota-teste. ↩︎